1703006138
革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 [:1703000764]
1703006139
革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 六 保甲长
1703006140
1703006141
长期以来，人们谈起基层政权的弊端，必涉论保甲长的作恶。事实上，当时的大量事例表明，在国民党县以下基层行政人员群体中，其作恶的程度与职位的高低往往成正比，即职位越高，滥用权力的现象越严重。人们谈论保甲长时，常常将保长和甲长相提并论，不加分别。其实，无论是社会构成，还是群体角色上，甲长和保长均有所不同。
1703006142
1703006143
首先来看一下保长的群体构成。
1703006144
1703006145
表13-11 安徽省各县保长年龄职业和教育程度统计（1934年）
1703006146
1703006147
1703006148
1703006149
1703006150
表13-12 湖北12县保长教育程度统计（1943年）
1703006151
1703006152
1703006153
1703006154
1703006155
有关30～40年代保长群体的统计资料极少。目前所见比较完整的，要数1934年安徽省各县的保长统计。是年该省保长受教育程度以小学毕业（含同等学力）者居多，占56.6%，其次为中学毕业（含同等学力），占25.2%，文盲占18.2%。对比当时其他各省保长的情形，安徽省保长的受教育程度可能还算上乘。如1933年行政院农村复兴委员会在河南农村的调查，发现“保长多数没受过正式教育，不过粗通文字而已”。[72]在四川，据1939年的抽样调查，保长中具有小学以上文化程度者占56.8%，不识字者占1/3。[73]在湖北，据1936年该省呈交内政部的保甲统计报告称：“保甲长的任务，按照条例规定，只须有普通常识，即可推选充任，悬格本不为高，无如近年以来，乡村优秀分子多集中都市，其比较公正之士绅，复相率规避，不肯承充，因之一般保甲长程度，每苦低下，人品亦至为不高”。[74]直至1940年代，该省保长尚有20%～30%不识字。
1703006156
1703006157
总体而言，保长受教育程度偏低，而且参差不齐。当时国民党中央和省县的政令往往一直下达到保一级为止。保办公处有“仰止堂”之称。由于保长文化水平低下，许多人看不懂法令，“欲其对下宣达政令，对上书面呈报，自难得美满结果”。[75]国民党各级政府素来偏重书面公文，如规定保长平时必须填报的户籍人口异动表即有9种之多，[76]此外还有各种报告文书，以至于保长不得不专门雇请“师爷”写报告、填表、绘图、具结。[77]保长穷于应付，只好敷衍塞责，或者干脆将各种政令置之高阁。当时有人戏称保长的字纸篓才是真正的“仰止堂”。
1703006158
1703006159
与其受教育程度相联系，保长的出身比较庞杂。1943年社会学者蒋旨昂在对重庆附近两个乡调查后，认为“门第关系在保长之资格上常显重要，许多保长住的地方，就是以他的姓为地名的……这表示保长在那保是久远的大户”。但是，他又说：“如说保长全是由富绅担任了，则大谬不然”。他举例说，1939年，乙乡共有19位被县长确认的“富绅”，内中只有1人是保长。当时该乡共有27个保，其余的保长中，有的是中医，有的是小学教员，有的经过商，内中还有一个有30石租的和尚。[78]1940年代，另一位社会学者胡庆钧通过对云南乡村基层政权的考察，也认为“担任保长的并不是属于绅士这一流人物”，而大多是“介乎农民和绅士之间的人物：可以是比较清正的小学教师，也可以是专爱打听是非，脱离农作的闲人，也可以是做小本买卖的行脚商人”。[79]
1703006160
1703006161
一般说来，保长在乡村中大都具有中等的经济地位，中小地主和富农居多，但也间或有穷人担任者。1933年，行政院农村复兴委员会在河南农村曾调查过21个保长，内中田产在30～40亩的有8人，50亩以上的有9人，不到10亩的有4人，认为“保长的经济情形比较还是殷实的，是中多数是富农”。[80]1940年代的保长，一般是兄弟多，有一定资产，怕当兵，就当个保长，可以免兵役。当保长的一般能说会道，有一定的活动能力和办事能力，有的是流氓地痞。有相当文化和社会地位的人是不屑当的。[81]
1703006162
1703006163
为什么有相当文化和社会地位的人不屑当保长？大致有这样几方面的因素。
1703006164
1703006165
第一，保长地位低微。
1703006166
1703006167
在国民党政府的行政层级里，保长是一个最低微的公务员，“上自高级一切文武官员，下至所丁役卒等类，凡有莅临，必须诚惶诚恐，必敬必恭”。[82]在清代以前，人们将“乡约、保正、差”比做“蚊虫、跳蚤、虱”；这个时期，民众心理仍以对待过去乡约保正的态度来对待保甲长。[83]尽管在“新县制”下，国民党政府正式承认保长也是公务员，但实际上保长永无上进的机会，相反常受上官凌虐辱骂，甚至性命堪虞。
1703006168
1703006169
1940年代的湖北省民政厅档案中有这样两份材料：一是湖北黄陂自治乡第5保保长熊绍初因该保壮丁迟交一天，被乡长捆绑毒打一顿，勒索硬币80元，草鞋费2元。二是在湖北南漳，有某国军部队饬令一保长以半价购米，保长无法应付，竟被吊打，气愤之余，投水自杀。[84]再如在湖北枣阳，某国军一团长率领数百人过境，因酒席招待不周，借故将保长枪杀。[85]
1703006170
1703006171
在兵荒马乱时期，保甲长遭过境军队鞭笞奴使，凌砾呵叱，几乎是家常便饭。其时湖南民间有一土谚：“保甲长，脑壳痒”，意谓保甲长常有生命危险。[86]蒋介石对此也有所察觉。他在抗战时期所颁《县各级纲要实施办法》中指出：“过去保甲长多为警役兵队上官凌虐辱骂，故社会咸贱视之，洁身自好之士，每每不愿充任，今应一反其所为，不准凌虐辱骂，违者处罚”。[87]可见这个时期保甲长的社会地位与清代的乡约保正相比，并没有太大的改变。
1703006172
1703006173
第二，保长职责繁重。
1703006174
1703006175
保长虽然地位低微，但“国家的一切政令多是要经过县府透过保甲这一层，才传达到人民身上”，地方官吏常以保长为“征役承差的头目，事事物物，皆诿在他的身上”。在保甲制度建立之初，“防治奸宄”是保甲长的唯一职责，但其后各级地方官吏视保甲为万能，将一切政令均付之保甲长去实施与推行，漫无限制地滥用保甲，“无论保长能不能担负，应不应办理，总是要找保长，骂保长”。[88]保长的经常工作，如办理户口异动、征兵、征工、征粮、派款、借物、募债……“不单是一保一甲的人的管、教、养、卫之权操诸保甲长之手，就是危害国家的刑事犯也靠保甲长来防止”。[89]
1703006176
1703006177
湖北省民政厅档案中存有1947年湖北建始县县长对保长的两则训令：一是“严限第3保保长缉拿惯匪崔南轩，否则以通匪论”；二是“本年（田赋）征实由各保保长具限状于11月15日扫数催齐”。在有的地方，连公路沿线的电线杆、树木亦责成保甲长保护，倘有疏虞，保甲长还要负赔偿之责。[90]
1703006178
1703006179
按照韦伯的理论，地方行政机构的正规化，必须具备几个基本条件：一是必须有可靠的薪金；二是职业稳定，并有晋升机会。[91]国民党政权既要极力向下渗透，又缺乏赖以支撑的财政基础。在“新县制”以前，保甲长为义务职。保长每月只有一两元的办公津贴，自嘲“管、教、养、卫四件事，衣、食、住、行一元钱”。这实际上是默许保甲长从所辖民众身上榨取钱财作为报酬。所以当时谚语反讽保长：“管、教、养、卫一件办不好，衣、食、住、行四样都满足”。[92]“新县制”推行后，保长由义务职改为有给职，但薪俸甚低，有的地方保长月薪仅购一斗米，有的地方保长月发一石谷。[93]所以当时人们认为，除非别有企图，一般人是不愿担任保长的。
1703006180
1703006181
第三，保长的边际地位。
1703006182
1703006183
这里所说的边际地位，乃指保长处于官系统与民系统的交接位置。一方面，保长是国家行政和地方行政的最下层执行人，负有国家基层公务员的基本职责，但另一方面，保长并未享有普通公务员所享有的政治地位、晋升机会和经济待遇。而且保长毫无例外地由本地人担任，在法理上应是一保之内的自治领袖，必须办理保内各项自治事务，为保内民众谋利益。由于保长所处的边际地位，当官民利益一致或当官系统消极无为时，保长也许尚能应付裕如，比较容易扮演好自己的中介角色。
1703006184
1703006185
然而，30～40年代的国民党政权一天天地往下伸张，而这种伸张所带给老百姓的，只有没完没了的“索取”，而毫无“给予”。在这种情况下，保长所扮演的角色，仿佛是政府的一只“扒手”。正如当时谚语所云：“要钱问保长，要命（指抽壮丁）问保长”。[94]笔者从档案中检阅1940年代湖北各县保办公处的一些会议记录草本，发现摊派是当时各地保甲长的主要职责。1942年，湖北省民政厅一视察员下乡调查时，叩问保长职掌，“概答以为乡长跑路及捉兵催谷相对”，“各保工作以办理兵役及粮政为首要，其他率多敷衍”。当时保长亦自称：“除摊派外，少会议；除催款外，无工作”。[95]
1703006186
1703006187
湖北鄂城县龙灵乡第8保办公处会议记录（1949年4月8日）：