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党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 [:1703012676]
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党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 一 中政会与中常会
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蒋介石“四一二”政变之后，在南京另立中央，其做法有如一年多前的西山会议派，在国民党法理上本无依据。因为当时国民党的“正统”中央在武汉，附从南京的国民党中央执行委员亦未过半数。但蒋介石最终仍能立足南京，在很大程度上与其控扼“党军”有关。北伐过程中，蒋介石暴得大名，其个人声威迅速蹿升。[1]连共产党也不得不承认：“江西下后，国民政府已得了中国的一半，革命军胜利的声浪震撼全国，虽妇人孺子亦能举蒋介石之名并附会以许多神话。”[2]当时一般民众多以为国民党政府是随着蒋介石走的，“他在广东，政府就在广东；他在南京，政府就在南京”。[3]北方报纸舆论亦视蒋介石为南方政权和“党军”的象征性人物。
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蒋介石在南京立住阵脚后，继续推进北伐。军事进展堪称顺利。各派旧军阀或消亡，或归附；宁汉亦由分裂而合作。国民党很快在形式上实现了国家统一，成为一个全国性的执政党（参见表7-1）。这是中国历史上第一个党治政权，标志着中国政治形态在几千年的帝政体制崩溃后，经过北洋军阀体制的短暂过渡，正式向一种新的“党国”体制转型。中国从此步入党治时代。
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表7-1 各省隶属国民政府统治时间
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党天下意识
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执掌全国政权后，国民党基本上沿袭广州、武汉时期的党治体制。“以党治国”是孙中山生前所设计的由“军政”向“宪政”迈进过程中的一个过渡阶段。孙中山在改组国民党前后有一党独大和排斥其他政党的意向。在孙中山看来，国民党是“民国唯一之革命党”，不愿意其他政党分散其革命力量。国民党执掌全国政权后，一党独揽政权的意识更为膨胀。如汪精卫公开声称：“国民党的政权，是费代价而来的，谁个不愿意，也须费点代价，想政府无故而拱让，是做不到的。”[4]其口吻足以显示当时国民党人垄断政权的霸气。这种独占意识，无异帝治时代“谁打江山，谁坐江山”的“江山情结”在党治下的翻版。
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从1926年开始，国民党的势力范围，由珠江流域进展到长江流域，再扩张到黄河流域，这一进程只用了短短两三年时间；加之一举将共产党“扫地出门”，国民党不免得势太快。得势之余，革命精神日趋低迷，而党人霸气则蹿升不止。尤其在北伐完成之后，所颁制的《训政纲领》，将国民党独揽政权的理念以法制形式正式确立下来；1929年国民党“三大”之提案审查报告中明白规定：“中国国民党根据以党治国之原则，不许其他政党在中国境内有所活动。如发现有此种组织及反动言论与行为，应以政治的力量立予制裁消灭之。”[5]“三大”还通过了《训政时期党政府人民行使政权治权之分际及方略案》，将“一大”政纲中“确定人民有集会、结社、言论、出版、居住、信仰之完全自由权”修正为“中国国民党最高权力机关……于必要时，得就于人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制”；并规定“中华民国人民须服从拥护中国国民党，誓行三民主义，接受四权行使训练，努力地方自治之完成，始得享受中华民国国民之权利”。[6]由此原则可以引申出凡不服从或不拥护国民党的中国人，连国民权利亦丧失。孙中山在其《建国大纲》中所规定的训政，是由下而上，是以民治为目标；而国民党北伐后所实施的训政，则自上而下，是以党治为出发点。《训政纲领》在法理上将国民党的党权推到了至高无上的地位。时人慨叹：“从前是官国、兵国、匪国，到了现在，又加上党国，不知中华几时才有民国呢？”[7]折射出那时一些知识分子对由王朝国家体制向党治国家体制的转型所抱持的失望和抵拒心态。
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在孙中山的党治理念中，“以党治国”是有限期的。按孙的设想，训政阶段只维持6年。当地方自治一经完成，国民党即当还政于民，国家进入宪政阶段。1929年6月国民党三届二中全会亦曾决议训政时期为6年。到1935年，一些体制外知识分子公开要求国民党信守承诺，结束训政。对此，国民党人辩称，三届二中全会的决议只是当时的一种策略，而策略不是一成不变的；其次，三届二中全会确定训政应于民国25年“完成”，并不是民国25年“结束”。[8]认为“全国人心之所以对国民党失望涣散，不是因为他们不能干政，也不是因为国民党专政，而是因为国民党未能把政专好”。[9]所以，“中国此日的需要，不是取消党治，不是结束训政，而是应改善‘党治不治，训政不训’的现象”。“必须设法使党治能够成为像党治的党治，使训政成为像训政的训政。”[10]时任国民党中央组织部部长的张厉生更声称：“须知中华民国，乃总理所缔造，无论在任何时期内，不容他党之并存，更不容他党之执政”；“为开放政权之说者，实未加深思，本党既未从民众手里夺取政权……本党之政权乃从满清及北洋军阀手里取得，换言之，则人民已失去政权，本党从而收回之”。[11]张氏之言充分展示了国民党人的“党天下”意识。将政权与“人民”分离，不仅其他政党不能与国民党分享政治资源，连人民亦被排斥于政权之外。
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中政会
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在党治的具体运作方面，国民党自上而下设立了一套垂直并行、党政互动的双轨统治机构。不过，国民党党治运作的重点放在中央一级。这主要表现在它设立了一条“以党治政”的制度化管道。这条制度化的党治管道，就是中央政治委员会（或称中央政治会议，因名称几经变化，以下简称“中政会”）。中政会最早是孙中山于1924年7月设立，其原型是仿效俄共中央政治局。1919年，俄共鉴于人数众多的中央委员会作为决策机构运转不灵，乃在中央委员会之下设立政治局和组织局，分别负责政治和组织工作。这两个机构成立后，隐然取代了中央委员会，而且政治局的权力又超乎组织局之上，实际成为俄共中央的最高权力机构。[12]俄共的这一体制为改组后的国民党所借鉴。按照国民党改组后的新党章规定，党的最高权力机关是中央执行委员会。鉴于40余人的中央执行委员会（中执委24人，候补中执委17人）对当时复杂多变的国内政治局势难以及时做出反应，以发挥政治领导作用，加之孙中山有意削减中执会内一批保守的国民党“老同志”的掣肘，乃提出“军政党务须分工办理”，先设立政治委员会，旋即又设立军事委员会。政治委员会和军事委员会在法理上均是国民党中央执行委员会的下属机构。而在具体分工上，中央执行委员会常务委员会（简称“中常会”）专理党务，政治委员会负责政治，军事委员会负责军事。其后，三个机构虽几经变化，但其分工职能基本未变。
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孙中山在世时，以总理身份一人统掌党政军大权，实际上是党魁独裁制。由于孙担心在他死后国民党内没有一人能承继他的位置，故孙的这种分工也是为了在他死后不至于出现国民党最高权力继替的中断。在孙去世前，中政会之上实际有两个节制和领导者：一是中执会，一是总理，故其权力尚有限。孙去世后，中政会的权力和地位明显提高。1925年6月14日，中政会召开第14次会议，除决定建立国民政府外，并确定政治委员会为最高政治指导机关，所议决的案件即为最终的决定。[13]1926年1月，国民党二届一中全会推选汪精卫、胡汉民、蒋介石等9人为政治委员会委员。由于中政会的委员大多兼任中执会常委，其实际地位亦隐然与中常会不相上下。1927年3月10日，国民党二届三中全会鉴于中政会有受蒋介石挟持之势，乃对中政会的职权做出限制，规定中常会对党政军行使最终议决权；政治委员会和军事委员会均置于中央执行委员会之下；政治委员会对于政治问题议决后，不能直接交付国民政府执行，而必须交由中央执行委员会指导国民政府执行。[14]
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国民党宣布实施训政后，中政会的组织与职能又经几度变迁。1928年10月25日，国民党中常会通过《中央政治会议暂行条例》，规定“政治会议为全国实行训政之最高指导机关，对于中央执行委员会负其全责”。对其职权，该条例共列举5项：（1）建国大纲；（2）立法原则；（3）施政方针；（4）军事大计；（5）国民政府委员，五院正副院长及委员，各部部长，各委员会委员长，省政府委员、主席及厅长，各特别市市长，驻外大使、特使、公使及特任特派官吏人选。由此观之，中政会实集国家立法、最高决策和人事大权于一体。故胡汉民称：“政治会议实际上总握训政时期一切根本方针之抉择权，为党与政府唯一之连锁。”[15]当时政治学者评曰：“中政会地位之崇高，实为中国现在的最高指导机关，是政治发动的枢纽，是全国命脉之所寄。”[16]中政会的所有决议案均直接交国民政府执行，故中政会又有“太上政府”之称。[17]而中政会在法理上仍为国民党中执会的隶属机关。训政初期，国民党正是通过这一制度化的党治输入管道，在法理上实现其对国家政治的全面垄断和绝对控制的。
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除中政会外，国民党还有一条非制度化的党治输入管道，即通过党的中央领导人兼任政军要职来控制政府和军队。这一点也与苏俄体制相似。之所以称之为“非制度化”的党治输入管道，乃因这一做法并无法理依据。国民党中央党政军人事相兼，一人身居数职，始于广州国民政府时期。国民党实施训政后，党政军兼职情形更为泛滥（参见表7-2）。陈立夫回忆国民党“三大”后的情形说：“那时，大部份党的中央委员同时也在中央政府中兼任他职，像中央执行委员会常务委员中，只有丁惟汾先生是例外；事实上，我认为中央党部中也只有他和我两人没有兼任其他职务。”[18]到30年代中期，国民政府主席及委员、五院院长、各部部长和各委员会委员长，几乎全是中央委员担任。[19]据1934年统计，国民党中央委员和国民政府委员的兼职，被统计的179人共占有899个职位（参见表7-3），平均每人兼职5个，其中兼职15个以上职位者有10人。又据1936年的统计，13名地位最显赫的党政要人，共占有165个职位，平均每人兼职近13个，其中蒋介石兼职多达24个，连“三大”时自称没有兼职的陈立夫，此时亦兼职11个（参见表7-4）。由此可见，国民党中央党政角色重叠的情形。胡汉民在设计训政体制时，曾提出“党外无政，政外无党”的口号，[20]党政人事的一体化正是这一理念的具体化。
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表7-2 广州国民政府时期党政军兼职统计
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表7-3 179名国民党中央委员和国民政府委员兼职统计（1934年）
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表7-4 国民党中央要员兼职统计（1936年）
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从国民党中央政治委员会及高层党政人事，可略窥国民党党治的某些特征。不过，若就此而对国民党的党治形态下一结论，不免有些轻率。因为上面的考察主要着眼于制度层面的某些表征，而隐伏于表层制度之下，制约着国民党党治运作的实际机制，尚值得深入探讨。
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中政会在法理上一直是国民党的最高政治指导机关，但其实际职能和地位有一个由实变虚的过程。首先，因委员人数不断膨胀，中政会逐渐变成一个大而无当、运转不灵的机构。在1927年以前，中政会是一个只有一二十人的核心权力机构。但到30年代初期，中政会委员人数一度增至近百人，如将列席人员一并计入，则多达200人（参见表7-5）。[21]其结果，“因人数太多之故，便有影响于政治会议地位的尊严，不能使人重视，开会时，大家视为一种例行应酬，可以随便到会，也可以随便不到会……每次出席会议的人数，有时竟不足十分之一”。[22]“连蒋先生以及许多封疆大吏的委员大都均不出席。”[23]在这种情况下，衍为“重要的事情不经由政治会议讨论，而讨论者转多为例行事件”的格局。[24]
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以人事任免为例，1931年11月～1935年10月四年间，中政会共计任免政务官343批次（非指343人，因1次可能任免多人），其中先经国民政府明令发表再报请中政会追认备案者达181次，占政务官任免总批次的52.7%。如将中央级政务官与地方级政务官分开统计，则有33%批次的中央政务官和85%批次的地方政务官是先任命，后备案者。[25]故当时有人指出：“政治会议遂成为追认备案之机关，以言纾谟定命，决策行政，实属相距过远。”[26]甚至有人认为中政会不过是一个“清议与谩骂的机关”。[27]中政会委员也蜕变为一个没有实权的荣誉性职衔。