1703016160
党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 [:1703012681]
1703016161
党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 第九章 政治录用：党员对政治资源的控制程度
1703016162
1703016163
党员对政治资源的控制程度，是衡量一个执政党党治力度的重要指标。一般而言，执政党常以官位和政治录用的优先性来吸纳党员，扩张党势，并通过党员对政治资源的占有，强化执政党的统治地位。尤其在一党专政体制下，入党往往是从政的敲门砖和先决条件。民国初年，政党林立，入党谋官一时成为社会时尚。“无官者借党而可得官，有官者因党而不失官。”[1]同盟会改组为国民党后，成为民初最具政治竞争实力的一大政党。在当时人看来，加入国民党具有良好的政治前景，一时间，入党者纷纷，国民党党员人数一度猛增至300万。
1703016164
1703016165
国民党执掌全国政权后，不允许其他政党分享政治资源。故国民党政权被称作一党独裁政权。长期以来，在人们的认知中，一党独裁就是强权政治。事实上，一党独裁亦有强弱之分。独裁政党须具备独裁的主客观条件。有的独裁政党具有高效严密的组织系统，并能将其组织触角渗透到社会生活的各个领域，建立一个全能主义的具有高度独占性和封闭性的政治秩序；也有的独裁政党主客观条件不够充分，最终只能建立一个相对弱势的党治秩序。国民党独裁的力度如何，自是一个值得考察的问题。政治录用机制和党员对政治资源的控制程度无疑是衡量其独裁力度的一个重要指标。
1703016166
1703016167
1703016168
1703016169
1703016170
党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 [:1703012682]
1703016171
党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 一 党义治国还是党员治国
1703016172
1703016173
孙中山曾告诫其党员：“所谓以党治国，并不是要党员都做官，然后中国才可以治。是要本党的主义实行，全国人遵守本党的主义，中国然后才可以治。简而言之，以党治国，并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国！”[2]
1703016174
1703016175
不过，在实际政治过程中，孙中山的做法未必如此。1924年国民党改组不久，中央党部制定《党员职务调查表》，分发各机关调查填报。而大理院院长赵士北拒不执行。赵的理由是：司法无党，未便由院饬令填报。中央对赵的做法，大为恼怒，竟经孙中山核准将其免职。中央执行委员会第18次会议（1924年3月31日）为此做出决议：“吾党以党治国，党政府下之官吏，除政府需要专门技术人才可取用非党员外，其余概需入党。至赵士北不明此义，决不能实行本党政策，应由政府免职。当经总理核准，由政府免赵士北大理院长职，改任同志吕志伊。”[3]
1703016176
1703016177
1925年，国民党广东省党部即呈请中政会，要求“非本党党员不得在行政机关服务”，希图以法律形式确保国民党党员对政治资源的全面垄断。当时广州国民政府刚成立，虽担心“恐开以入党为终南捷径之嫌”，但仍通令各机关，“文职委任以上，武职尉官以上，应以本党党员为准”。[4]委任和尉官分别为当时文武官员的最低层级，故这一规定实际上从制度上确立了党籍作为入仕从政的先决条件。它意味着在国民党统治地区，凡想从政做官者，必须先入国民党。
1703016178
1703016179
南京政府建立后，国民党党员要求垄断政治资源的呼声非常强烈。他们一再要求国民党中央严格限制非党员入仕。全国各地党部纷纷提出限制非党员从政的提案。有的主张“各级政务官不得以非党员充任，事务官亦尽先用党员”；有的提议全国各种官职均以明了主义之党员同志充任，非党员绝对不用；[5]还有的对孙中山“以党治国”的遗训重新加以阐释。如南京市党部宣称：“属会以为以党治国，即以‘党’治国，所谓‘党’者，包涵主义（信仰）、党部（组织）、与党员（份子）而言。申言之，即以三民主义之信徒，所组织之中国国民党之各级党部，指挥监督各级行政机关，以执行本党之政纲及一切决议案也……实行主义，必先了解主义，而了解主义者，必为党员。若了解主义而不为党员，则为有知识而无信仰之投机份子。”[6]因此，他们振振有词地声称：党员治国与党义治国并不矛盾。
1703016180
1703016181
尽管各级党部和党人要求垄断政治资源的呼声非常强烈，但南京政府并没有完全沿袭北伐时期以入党为入仕先决条件的规定。国民党中央对地方党部的提案持慎重保留的态度。蒋介石也坚持党控制国家并不意味着党员应该垄断政权的主张。1926年8月14日，蒋介石在一篇讲话中谈道：“‘以党治国’这句话，不是说我们党员统统做官，统统到政府里面去治国，而是要拿党来做中心，根据党的主义、政纲、政策决定了政治方案，交给政府去实行。党不是直接施政的，是透过政府做发号施令的机关。”[7]建都南京后，蒋介石在1928年7月18日的一次讲话中，再次强调“以党治国，并不是说以党员治国，是以党义治国”。他还批评“有些党员错解了以党治国的意思，以为党权高于一切，我既是中国国民党党员，便比旁人高一级，你们都要听我的话。有这样错误的人，是不配做党员的”；“党员是只有义务，没有权利的”。[8]
1703016182
1703016183
1927年5月16日，刚成立不久的南京政府颁发一道训令：“政府用人，在不妨碍党权范围以内，不拘有无党籍，选择录用，俾所学所用，各效其长，则人无弃才，政可具举。”[9]此训令实际打破了广州国民政府的前述规定。
1703016184
1703016185
1929年，南京市党部提出“用人先尽党员任用，裁员先尽非党员裁减”。国民党中央批示：“如党员与非党员能力相等，应照所拟办理。”[10]这一方面承认党员有优先入仕的特权，另一方面也强调以“能力相等”为前提，并非无条件的绝对的优先。同年，国民党中央常会又决议：“在训政时期，各级政务官之人选，应以中国国民党党员为限。”[11]据当时对政务官的界定，乃指由中政会议决任命的官吏，大致包括国民政府委员、五院院长、副院长及委员、各部部长、各委员会委员长、各省政府主席、省政府委员及各厅厅长、各特别市市长、驻外大使、特使、公使及特任特派官吏等。政务官俱为“党国要人”。政务官之外，均属事务官。事务官资格并无党籍限制。
1703016186
1703016187
1931年12月，国民党中央全会又议决：行政院各部长人选，采用人才主义，不以国民党员为限。[12]行政院各部部长应属政务官。此决议又似乎打破了前此所颁政务官必须是党员的规定。由此以观，战前国民党对党员从政的政策有些反复不定。
1703016188
1703016189
再观这个时期公布的公务员任用法，简任、荐任、委任3级公务员任用资格，每级各有5项，具备其中1项即可。5项资格中党籍居其一。即分别“致力革命”10年、7年、5年者，分别具备出任简任、荐任、委任各职的资格。这意味着党籍是入仕条件之一，但不是必要条件。事实上，当时国民党党员中具有5年以上（含5年）党龄者并不多。据1929年统计，具有5年以上党龄的国民党员总计不过15779人，仅占党员总数的5.9%（参见表9-1）。也就是说，绝大多数国民党党员并不能依据这一规定跻入公务员行列。故当时有人指出：“今日国民党党治下，公务人员的任用，党籍不是绝对的条件。”[13]
1703016190
1703016191
表9-1 国民党党员党龄统计（1929年）
1703016192
1703016193
1703016194
1703016195
1703016196
1703016197
1703016198
1703016199
党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 [:1703012683]
1703016200
党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 二 入党与入仕的关联
1703016201
1703016202
大体上，战前国民党中央和省级政权的关键性职位多数由国民党党员控制，但并没有完全做到政务官以党员为限的规定。据何廉回忆，他于1936年进入南京政府时，政府中国民党人占多数，但非党人员也不少。如行政院秘书长、政务处处长、外交部一位次长、实业部部长和一位次长、铁道部部长等均不是国民党党员。[14]何廉本人在南京政府任职多年，始终未加入国民党。在地方大员中，也有的是先当官，后入党的。1935年，湖北省民政厅厅长孟广澎不是国民党党员。由于孟是政学系分子，CC系控制的湖北省党部为了攻击孟，乃以政务官非党员不能充任为由，要求行政院免去孟的民政厅厅长职务。其结果，孟由张群和另一名国民党中央委员介绍加入了国民党。[15]吴鼎昌于1937年11月出任贵州省政府主席时，也不是国民党党员。入党是在他当上省主席以后的事。也有少数政府要员始终未入国民党。如黄郛始终拒绝加入国民党，但这并未妨碍他的仕途。[16]
1703016203
1703016204
检阅战前各级政府公务员的党籍比例，可以进一步了解国民党党员对政治资源的实际控制程度。表9-2显示，战前中央机关公务员中，特任和简任两级公务员有党籍的约占一半。特任和简任官多属政务官，由此亦可见，政务官以党员为限的规定并未严格执行。其次，荐任和委任级公务员中，有党籍者只占20%～40%。总计中央政府机关公务员中国民党党员所占的比例，1929年时为36%，1933年时降至22%，1939年上升到45%。对一个号称一党独裁的政权来说，这一比例并不显著。
1703016205
1703016206
在地方公务员中，除行政主管官员（如县长）中党员所占比例较高外，一般公务员中党员比例甚低。南京、上海是战前国民党统治的核心地区，1929～1930年，两市政府公务员中，党员仅占10%～18%（参见表9-3）。县政府机关党员则更少。故当时国民党中央认为：“现在政府机关服务人员多非本党党员。”[17]国民党党报对此更深有感慨地说：“在党治下之政治机关，党员人数如此少数，实有失党治之精神。”[18]
1703016207
1703016208
总之，战前国民党党员对政治资源的控制，尚未达到独占垄断的程度。那时事务官有无党籍，无关紧要；即使在政务官中，非党员亦占有相当比例。论者有谓国民党籍是供职国民政府机构的先决条件。[19]这一说法显然不确。
1703016209