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党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 [
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党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 二 学而优则仕，学而不优则党
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国民党的另一大困扰来自党政关系的失衡。党政关系的紧张在国民党执政之初即已存在。国民党效仿俄共实行“以党治国”，但国民党的“以党治国”在具体运作方式上与俄共有所不同。俄共自中央至地方实行党的一元化领导，自上而下，权力均集中于各级党委。而国民党只在中央一级“以党统政”，在地方则党政分离；党只管党，政只管政。由于地方政治资源主要掌控在政府之手，党部所能控扼的资源十分有限。但党部往往不甘寂寞，觊觎和干涉地方行政之事时有发生。加之国民党中央要求地方党部和地方政府之间互相监督。这实际上为党政冲突奠立了法理基础。在党部一方看来，党权高于一切，中央既然以党统政，地方也应是党部凌驾于政府之上。故时思挑战政府的权力，借故与政府作对为难。而在政府一方眼中，党部无足轻重，甚至视同赘瘤，必欲去之而后快。加之地方政府人员的文化程度和素质一般优于地方党务人员。这也使前者难免睥睨后者。
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在战前，地方党政之间的矛盾一直难以化解，成为困扰蒋介石的一大难题。抗战开始后，蒋除设立三青团以挽救国民党危机外，另一重大改革举措，即为调整党政关系。1938年3月底4月初在武昌召开的国民党临时全国代表大会和五届四中全会上，蒋介石把调整党政关系作为重要议题付诸会议讨论。蒋在五届四中全会上做了题为《改进党务与调整党政关系》的致辞，内中谈道：
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就省以下党政关系最普遍的现象来说，党部要争着做政府应做的事业，干涉用人行政；政府不接受党部的监督，表面敷衍，暗中排拒；党和政府之间，不仅不能协调一致，分工合作，而且形成彼此分离，互相对立，不是党部反对政府，破坏政府，就是政府抵制党部，阻碍党部，结果不论党与政府，威信一概丧失，一切革命事业都因此减低效能。[19]
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在蒋的提议下，五届四中全会通过了《关于改进党务与调整党政关系案》。决议案规定各级地方党政关系的基本原则是：中央采取以党统政，省市采取党政联系，县采取党政融化。
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中央“以党统政”在战前即已实行。中央政治委员会在法理上是国民党的最高政治指导和决策机关，是国民党“以党统政”的制度性管道。虽然从30年代初期开始中政会的权力日益受到蒋介石军权的侵蚀，但中政会在形式上和法理上仍维持其最高政治枢纽的地位。抗战爆发后，为适应战时体制需要，蒋介石设立国防最高会议。1939年1月国防最高会议改组为国防最高委员会，直至1947年4月结束。国防最高委员会并非单纯的最高军事指挥机构，而是战时党政军三位一体的最高决策机构，在法理上代行中央政治委员会的职权。举凡国民党中央执行委员会全会的决议案，国民参政会的提案与建议，重要内政外交问题的决策，以及高级军政要员的任免等，无不经由国防最高委员会的讨论和审议。
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有学者认为，在党政军三位一体的国防最高委员会中，党居首位，党的地位在军政之上，是为“以党统政”的表征。[20]事实上，在国防最高委员会的组织中，党政军三位一体，很难厘清其权力序列和相互关系。就人员组成而言，国防最高委员会的11名常务委员中，6人是政方的，3人是党方的，2人是军方的。[21]就隶属关系而言，它在名义上仍须对国民党中央执行委员会负责。但在当时国民党人眼中，国防最高委员会更像是一个以军方为首的权力机构。一些国民党中委力主提高中常会的权力，修改国防最高委员会的组织法，将国防最高委员会纳入中常会的统辖指导之下。[22]
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蒋介石以中国国民党总裁身份兼国防最高委员会委员长，总揽党政军一切大权。无论是“以党统政”，还是“以军统党”，最终是蒋一人独裁。在1944年国民党五届十二中全会上，王昆仑公开提出质询：在全国代表大会闭会期间，中央常务委员会本为权力机关，何以经常不负责任？王子壮在日记中写道：“此一问颇扼要，然常会诸公无以答。因非彼等不欲负责，重要各事均先经总裁批准，提出常会，因总裁向不出席，只有照案通过。常务委员并无表示意见之机会。国防最高委员会系应战时需要处理一切军政问题者，亦因总裁虽任该会委员长，亦不常出席之故，致党政诸大问题均决之于会议以外，实为目前之大问题。总裁责任繁重，绝不能对各方面之问题作周密之考虑，遂形成近日少数人上签呈之政治，负责讨论大计之中枢机构形同虚设矣。”[23]可谓道破实情。
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省党部
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在省一级，省党部与省政府二元并立的格局并未改变。变更之处，表现在战前省党部委员不能列席省政府会议，而战时调整党政关系后，省党部主任委员不仅可以列席省政府会议，而且要求省党部与省政府每月召开一次联席会议。战前除地方实力派控制的少数省区外，省政府主席一般不兼任省党部委员。抗战开始后，战区各省省党部主任委员，大多由省主席兼任，而省主席又大多由战区军事首领担任。这种省级党政军最高人事一体化，实际上是蒋介石以军权支配党权和政权的体制之翻版。由于战区各省党政军大权操诸军事将领之手，无形中使地方军权更趋膨胀，以至酿成“新式军阀”割据之势。其时军事委员会军法执行总监何成濬即称：“自抗战后，各省又渐由统一而变为割据，新式军阀较前之北洋旧军阀，尤为骄横，中央威信，远不如5年以前，无论如何措置，恐终难收圆满之效。”[24]
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军权支配党权和政权，还表现在战地党政委员会的设立上。战地党政委员会成立于1939年3月，直接隶属于军事委员会。蒋介石自兼主任委员。其职责为统筹战地党政军之设施，并负指导、考核、监督之责。该委员会在各战区分别成立分会。分会具有统筹指导战区内各省党政军民事务的权力。其地位实际介于中央和省区之间。分会主任委员一般由战区总司令兼任。以鲁苏战区党政委员会为例，主任委员由鲁苏战区司令于学忠兼任，副主任委员分别由山东省主席沈鸿烈和江苏省主席韩德勤兼任。
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由于战区各省党政军大权掌控于一人之手，党政之间的矛盾和冲突自然有所消解，但战区省党部也因此更加沦为地方军政的附庸，地方党权更趋衰微。[25]省党部与省政府每月召开的联席会议，大多有名无实，省政府往往虚应敷衍，不予重视，即或有所决议，亦偏重于政府一方，往往有关党务的决议少，有关政府的决议多。[26]省党部的权力和功能日趋萎缩。多数省党部感到无事可做。[27]所谓省级“党政联系”，实际上成了“以军统党”和“以政统党”。党部的地位和重要性日趋低落。人民对党部更加看轻。
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在另一些省区，如西南各省，党政首脑仍和战前一样分开设立。在这些省区，为了提高省党部的地位，有的任命具有国民党籍的大学教授担任省党部主任委员，如四川省党部主委由四川大学校长黄季陆担任，贵州省党部主委由大夏大学教授傅启学担任。但由于省党部没有政治决策和人事权力，依然不大受人重视。在法理上，省党部的主任委员和委员，与省政府主席和委员不分轩轾，实际则政重党轻。[28]省市党部委员大多另有兼职，一则为了提高物质待遇，二则借兼职提高自己的地位。[29]1939～1942年，云南省党部书记长赵澍致函中央组织部长朱家骅，请求介绍一份兼职，所述理由，一是各执委俱兼有要职，自己独无其他职业，受人轻视；二是待遇太低，无兼职难以维持生活；三是党部工作空虚清闲，精神松散、烦闷。[30]
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在人员编制上，省政府与省党部也非常悬殊，40年代一个省政府的员额编制多达五六千人，而一个省党部一般只有数十人，最多亦不过百余人。[31]战前党务人员薪俸即低于政府公务员，抗战爆发后，党务人员的生活更加清苦。据1941年云南省党部报告，该省政府委员的月薪为560元，而省党部委员的月薪仅170元。[32]
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罗霞天任浙江省党部主委多年。他对自己长期在党界服务心灰意冷。1943年他曾与王子壮有过一次推心置腹的交谈。王将其谈话记录在日记内。兹节引一段，以窥战时国民党高级党务干部心态之一斑：
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日前晤罗霞天君，新任浙江省党部主任委员也。彼已任十余年之省委，今仍奉命归任主委，而心中则不乐为，其言曰：今日之党，已经变质，不过在国家政治上有某种意义，只所谓一种古董，实质上则不能发挥党的意义。在抗战以前，党务工作人员起码尚足以维持生活，今竟不能，又何能有兴趣努力工作？且经济困苦，丝毫事业不能举办，对于政治取协助之态度，又何能有成绩（浙江党方面与主席黄绍竑不睦）。余（罗自称）为浙党部服务将二十年，如作他种任何事业，已为专家，必定有社会上之地位，今则又任无办法之党务，为个人前途计，亦不能久于其事，不过既奉命，只得工作一相当时期而已。罗君所言，余颇同情，以今日国家之财务状况，党务人员生活益苦，且事业方面并无出路。蒋先生所主张之党政一元化，不知何日始克有济，故精干人员殊少由党务方面谋出路者，下级县党务人员因生活不足，更不免为新土豪劣绅之事实，借以称霸地方，工作方面实难发展。如最重要之地方自治工作，行新县制者已三年，而毫无成绩。[33]
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县党部
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在县一级，国民党中央重新确定其基本原则是“党政融化”，又称“融党于政”。具体规定为县党部书记应出席县政会议；县党部与县政府须举行联席会议，或由县党部会同县政府组织“县党政特别小组”，相互报告和讨论全县党政军各项业务；县政府设地方自治指导员1人，由县党部书记长兼任，其职责为协助县长指导全县地方自治和训导民众。名义上县政府和县党部难分伯仲，实际则是一主一从的关系。县长作为全县的行政首脑，主管一切政务，而县党部拥有的政治权力资源十分有限。除了发展党员外，县党部的另一项主要职能是指导和管理商会、农会、工会等民众团体，而这些团体在县一级大多有名无实。在人员编制上，战时县政府一般有职员六七十人，而县党部多则十余人，少则五六人。[34]
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由于县党部权力有限，待遇菲薄，很难网罗到相当人才。战时县长大多具有高等学历，[35]而县党部书记长欲觅有高等学历的党员充任则非易事。国民党中央所定县党部书记长的学历标准为“高级中学以上学校毕业者”。但战区各省普遍反映这一标准悬格过高。后允准沦陷区和战区县党部书记长的学历资格可以通融办理。1944年6月30日，王子壮在其日记中写道：“党政考核委员会派员到各省县视察党政工作，归来之普遍结论，谓党在质量上不如政，如县长多为大学毕业，而县书记不过中学毕业，大学极少。”王子壮称，县党部无论业务经费，还是人员能力，均不如县政府。县党部只负党务发展、党员考核之责。虽然总章规定县党部有审查政府施政方针及政绩之权，但此项职责，实施以还，最无成绩，只是奉行故事而已。“以地位相悬殊，根本不能审查也。”[36]
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由于县党部书记长的学养、能力、道德、声望、权力、待遇等均不及县长，民众对县党部难免存有轻藐、蔑视心理。[37]当时社会上流传着“学而优则仕，学而不优则党”的说法。[38]1941年，国民党中央组织部长朱家骅在各省市党部组织科长会议上发表讲话称：
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现在党务，到省还像样，县以下就不行了。县党部同志固然也有努力的，但总差得远。省党部与省政府还能勉强合得上，县党部与县政府就适合不来了。再说，人民与社会对省党部还相当尊重，对县党部就不免轻视了。在学问、能力、道德任何方面，县书记长总要力求提高水准，使人家尊敬。照理说，人民爱戴县书记长，应该比爱戴县长更热烈，可是事实上适得其反。[39]
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为了提高县党部书记长的声望和地位，蒋介石曾打算让县党部书记长兼任县长。[40]但这种解决方法不切实际。因为县长的任命权控扼在省级军政首脑手中，省党部乃至中央党部均无权让县党部书记长兼任县长。同样，地方党务主要操纵在CC系一派之手，省政府和中央政府也无法让县长兼任县党部书记长。由于党政之间各成系统，互立门户，多数县区“党政融化”有名无实。在县级党政关系中，县党部大多处于无足轻重的地位，无法与县政府抗衡。
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国民党中央规定，县长原则上回避本籍（避县不避省），而县党部书记长和委员则以本县人担任为原则。[41]县党部书记长的任期一般比县长的任期长，在这种情况下，也有少数县党部书记长凭借地方势力的支持，与县长分庭抗礼，甚至把持县政。但这类情形并非普遍。国民党中央也一再强调，县党部对县政府机关人事，不得干涉，违者以违反纪律议处。[42]县党部的主要工作就是吸收党员，发展基层组织。尽管国民党中央要求县党部协助县政府指导和推行地方自治，实际上县党部对县政决策几无置喙之地。县党部在法理上对县政府施政有监督之权，但县政府对这种监督往往加以抵制。在老百姓的心目中，县党部显得软弱无能。县党部自身也因此士气低落，不足以号召民众。1940年重庆市党部主任委员曾对县级党政关系做过如下描述：
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即使党部提出最轻微的批评，县政府也会视之为对政府的干涉。如果党部提出建议，那么肯定会被县政府忽视；如果县党部向中央党部提出上诉性报告，后者通常是避免作出判断，或者将它视为党政官员之间微不足道的争吵，甚至指责县党部制造了不必要的麻烦。中央党部处理这类事情最通常的办法就是不予理睬。这就是导致党的基层组织广泛的士气低落，党的工作没有实效的主要原因。[43]
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从战前与战时党政关系的演变中，不难看出国民党党政失衡与党权日趋低落的轨迹。不少国民党党员颇为党权低落而愤愤不平，强烈要求提高各级党部的权力，真正做到“以党治国”，“以党统政”。[44]他们认为战时“地方党部在工作上既有零碎空泛之嫌，在地位上，更远逊于同级政府，若不设法调整，必使民众对党永持轻视心理，降低党之价值”。[45]
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