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2．地方官的级别疏密
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疏密问题，对于地方官也是存在的，但问题会复杂一些。历代地方行政层级的变化相当之大，各地“简繁”差异也相当之大，对此第二章第3节已有阐述。地方行政制度史的研究者，一般从是否构成政区，来判断地方行政层级的存在与否的。本书则基于官阶史的视角，主要从是否构成一个职位层次，来判断层级的存在与否的。地方官职存在着“简繁”的差异，历代皆然；但地方官的级别，有时比较疏简，有时就比较繁密，这是一个超越职位结构的品位问题。下面就以个人级别为中心，讨论地方行政层级、职位等级与个人级别的关系，主要是其疏密变化。
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汉代的县有千石、六百石、四百石、三百石4级(13)，长官的级别同于职位等级。西汉昭帝到成帝之时，郡之单位有“万骑”、“大郡”及二千石、千石、八百石之别，郡守个人的级别当然也作同样区分。但东汉就不同了，郡本身有剧、中、平之别，郡守却通为二千石，无轩轾之分。只是在选官资格上，有小郡迁大郡之制。赘言之，东汉的县，长官级别与县之等级相同；东汉的郡，长官级别比郡之等级为简。至于六百石的州刺史是监察官，不构成一个职位层级。
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魏晋及宋齐县有3等：千石县令六品，六百石县令七品，其余令长八品。郡守都是第五品，二千石。但郡县同时又有剧、中、平之分。郡分3等，加上京师所在河南郡则有4等。县本身分为6等，分等的标准是户数，所配置职吏、散吏之数，也依等而降。州刺史领兵者四品，不领兵者五品。州本身构成了一个职位层级，且有2等之分。地方官报酬可能因地而异，但与官品相关的特权、礼遇，如品官占田荫客之制，五品以上子弟得入国学之制，同品地方官一视同仁。
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魏晋户口减少，职位层级却转趋细密，向都督、州、郡、县4级演变，管理宽度变窄，结构由“扁平”而变得更“垂直”了。都督本是一种军区，但其长官往往监管民政。这在动乱时代可以收到强化监控之效，挽救中央集权的颓势。至于州郡县等级，也开始趋繁。
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至于此期州郡县长官的级别，仅由上文所述，似乎仍比州郡县的等级疏简一些，但其实不然。魏晋以下，官阶迅速“品位化”了，出现了各种品位序列和品位性官号，因此地方长官除了职位之外，个人还另有各种加号，其头衔已由汉代的单一官衔变成了“复式官衔”。这有三种情况。第一是加军号。以东晋谢尚为例，谢尚做历阳太守时，军号为建武将军；后为督江夏义阳随三郡军事、江夏相，其军号未变，仍为建武将军；晋升为都督扬州六郡诸军事、豫州刺史，军号升为安西将军；后因战败，职位未变，但军号降为建威将军；复晋升为都督江西淮南诸军事、豫州刺史，军号升为前将军。第二是加散官，如加侍中、散骑常侍、散骑侍郎、给事中等等。第三是都督。都督除了按所督州郡的多少来确定地位之外，还有都督诸军、监诸军、督诸军3等之别，还有使持节、持节、假节3等之别。从理论上说，最多有9种组合。还曾有过“假黄钺”的都督，其地位就更高了。
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也就是说，魏晋地方官的个人级别，较之汉代仍是趋繁了，因为在职位之外另有位阶，用于维系其身份待遇。由此形成的“复式官衔”，试举数例以示之：
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司马亮：侍中、大司马、假黄钺、大都督、督豫州诸军事。
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贾充：侍中、车骑将军、使持节、都督秦凉二州诸军事。
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王逊：散骑常侍、安南将军、假节、南夷校尉、宁州刺史。
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王恬：给事中、后将军、魏郡太守(14)。
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梁武帝创十八班制之时，为郡县单独设“班”：郡守及丞各为十班，县制七班。那么郡县长官的个人位阶，分别达到了10阶与7阶之多。23个州也有次第。如果从州府掾属的班位高下来分析，就能看到6个等级：扬州为一等，南徐州为一等，荆江雍郢南兖五州为一等，湘豫司益广青衡七州为一等，北徐北兖梁交南梁五州为一等，越桂宁霍四州为一等(15)。
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北朝也出现了类似趋势，就是把州郡县职位及其长官的等级差异，尽量细密地体现在官阶上面。北魏除京牧、京尹、京令之外，州郡县各有上中下3等。到了北齐，州郡县的上中下3等，各自又分上中下3等，合计各有9等。若把司州牧、清都尹，及邺、临漳、成安三县令的特殊地位考虑在内，则北齐的州郡县各有10等。州郡县长官的俸禄、白直及所配置的属官之数，都依次而降(16)。北周的州郡县，则依领户多少各分5等。张小稳君评价说，这些做法“达到了北朝州郡县长官职位分等的高峰。相对南朝而言，北朝的州郡县分等呈现出均衡细致的特点”(17)。
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西晋之时，已有人指责州郡县畸形增殖了：“今之刺史，几向一倍。户口比汉十分之一，而置郡县更多。”(18)南北朝州郡县的分割细碎，是中国地方行政史上的一道夺目景观。刘宋时豫州的陈留郡，领县4个，只有196户；雍州的南上洛郡，领县2个，只有144户；梁州的北上洛郡，领县7个，只有254户。与汉代上百万的大郡相比，判若天渊。梁武帝天监十年（511年），有州23个，郡350个，县1022个；大同年间（535—546年）州骤增到107个，“郡县亦称于此”，郡县的畸形增殖与州相似。陈朝国土蹙狭，州仍有42个之多(19)。东魏只拥有北魏的半壁江山，州郡县的数目却多于北魏，有州80，有郡387，有县1100(20)。西魏也不逊色，有州128，有郡289，有县492(21)。这类“百室之邑，便立州名；三户之民，空张郡目”的情况，当时被形容为“十羊九牧”。
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为什么会出现这种现象呢？史称魏末“豪家大族，鸠率乡部，托迹勤王，规自署置。或外家公主，女谒内成，昧利纳财，启立州郡。……牧守令长，虚增其数”(22)。钱穆先生因云：“州县为豪强私利而分割。”(23)邹逸麟先生也认为：“州郡之滥，其原因或为战争繁多，有功之臣别无可奖，唯以州刺史、郡太守为赏；或为新拓少数民族地区，为安抚笼络其首领而赐以刺史之职。”(24)朝廷大批量地“启立州郡”，是为了增加官位以安排权贵豪强，是出于“身份考虑”而采用的品位性安排。
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隋初承袭北齐的办法，州郡县各有上上到下下9等。但不久朝廷就“罢郡，以州统县”，州郡县三级变为州县两级。开皇十四年（594年）又把9等州县改为4等。隋炀帝又把州降级为郡，京兆尹、河南尹正三品，上郡从三品，中郡正四品，下郡从四品；“大兴、长安、河南、洛阳四县令，并增为正五品。诸县皆以所管闲剧及冲要以为等级”(25)。唐高祖罢郡置州，州分3等；县分10等，即赤、次赤、畿、次畿、望、紧、上、中、中下、下，但长官品级只有6等。隋唐的地方行政层级与等级，比南北朝有所简化。但隋唐官员另有散阶维系身份，地方官亦然，仍是“复式官衔”。那么可以认为，隋唐地方官的个人级别，仍比秦汉为繁。
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宋朝的政区，从行政层级看，有的学者认为严格说应属于州县两级制(26)。但从职位层级看，“路”仍可以看成一个层次。地方单位有路、府、州、军、监、县等。北宋府的设置，比唐朝宽松得多。唐朝设府不过10处，北宋的府，最多时有34个，京府有4个，次府有30个。而且一些行在府、陪都和重要的府，又被特别确定为“藩府”。宋神宗时，大藩府曾有14处。藩府之设，一定程度上是为了给大臣出任地方官提供方便，藩府所支配的职田也多一些。换言之，藩府发挥的是品位功能。北宋之初，有州297个。州的等级有两种划分，一是以雄、望、紧、上、中、下分为6等，并以4万户以上为上州，2万户以上为中州，不满2万户者为下州。这是职位等级。同时州又分为节度州、防御州、团练州和刺史州4等，这些名称用以表示州的重要程度，决定官厅的设置，而且被用作武官官阶，但与各州行政并无关系，只有品位意义。至于县，宋太祖时分8等：赤、畿、望、紧、上、中、中下、下。那么，宋朝的地方级别是很复杂的，这与宋朝位阶整体上的繁密特点，相映生辉。此期官僚皆有“本官”，所以地方官也是“复式官衔”。
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明清地方等级管理，从共同职等即官品看，明显趋简，但府县另设等级。明朝的知府皆正四品，同知皆正五品，通判皆正六品；但府本身依税粮之额，分为上府、中府、下府3等。知县都是正七品，然而县本身依税粮之额，分上县、中县、下县3等。简言之，职位等级有3级，个人级别只有1级。清朝与之类似，从官品看，府州县等级无别。自雍正始，另依“冲、繁、疲、难”4项标准，把府州县缺分最要缺、要缺、中缺、简缺4等，用于区分任职的资格条件。则职位等级有4等，个人级别仍只1等。地方官的养廉银是根据各省府州县一一规定的，精确反映了各地的“简繁”差异，但这是职位的薪俸等级，而不是官员的个人级别。从地方官的个人级别说，明清最为疏简，甚至比职位等级都简单。
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那么在地方官级别方面，就看到了一个与前节类似的疏密变迁：
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1．汉代实行郡县二级制，长官使用单一官衔。县官级别之数同于职位等级之数，郡守只一级，比职位等级（即剧、中、平）疏简。
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2．魏晋南北朝形成都督区、州、郡、县四级制，长官采用复式官衔，官员资位等级最多达10等（梁郡守十班），职位等级最多达10等（北齐州郡县）。
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3．唐宋的地方职位等级、长官级别有所简化，但仍使用复式官衔，从个人级别说仍颇繁密。
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4．明清的府州县等级各有3—4级，其长官只有一级，而且变成了单一官衔。个人级别比职位等级疏简。
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总之，秦汉级别较简，魏晋南北朝级别较繁，唐宋次之，明清再次趋简，回归于汉。地方官级别疏密，与上节所述一般品秩的疏密，其变迁轮廓是相似的。
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