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第一节 科举与官制改革
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已有的某些研究，因问题意识及研究角度有别，加上近代治学分类分科的局限，多以为变科举只是或主要与西学教育相关，与政体变制的官制改革关系相对疏离，忽略其间的内在联系。诚然，变科举与兴学堂的关系最为直接，可是科举为朝廷取士正途，而取士是选官的前奏，直接关系铨选，更改取才的标准和方式，选官与设官分职也应随之改变。因此，科举制的兴衰变化，对于官制乃至整个王朝政治，以及相关各项改革均产生了程度不同的触动。
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一 变科举乃立宪政之基
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重新审视戊戌维新的史事，可见维新派变科举的议论，始终与变官制的目标联系在一起，是其全盘改革方案的重要组成部分。简言之，远在立停科举之前，维新派不但注意到科举存废与官制变革密不可分，而且始终强调在变革方案整体中两者的衔接。
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在戊戌时期的维新派看来，变科举是实行包括变官制在内的一切新政的起点。谭嗣同认为：“惟变学校变科举，因之以变官制，下以实献，上以实求，使贤才登庸而在位之人心以正。且由此进变养民卫民教民一切根本之法，而天下之人心亦以正。根本既立，枝叶乃得附之。”[2]梁启超也强调变科举对于整个社会变革的发端作用：“中国今日非变法不能为治，稍有识者，莫不知之。然风气未开，人才未备，一切新政，无自举行，故近日推广学校之议渐昌焉。虽科举不变，朝廷所重，不在于是，故奇才异能，鲜有应者。殚心竭力……惟科举一变，则海内洗心，三年之内，人才不教而自成，此实维新之第一义也。”[3]皮锡瑞对此表示赞同：“梁卓如痛言中国变法，止知讲求船只枪炮，徒为西人利；不知讲求学校、科举、官制，西人无所利于此，故不以此劝变法，其实此乃根本所在。可谓探源之论。刘桢卿所言亦近是，不及梁透彻。”[4]
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清代科举考试日趋程式化，且以八股取士，偏重词章楷法，所选人才入仕为官，做人方面不无可依，做事方面则越来越脱离政务实际。由于正途出身官员不谙政务和律例，具有相关业务能力与丰富实践经验的幕友[5]，实际成为直省各级行政的参与甚至隐形操纵者。
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咸同以后，处理各项临时或新增政务的局所，逐渐形成各级功能机构，弥补了原有职官体系不能适应社会变化的缺陷，但局所旁支逸出、日益繁杂与持续衍生的形态，以及捐纳、保举与局所相辅相成，不断扩大非官员编制的事实，使正途频受冲击、异途崛起和坐大，对吏治财政又造成了诸多不良影响。[6]所以，科举不仅关系士风文运，且与官制、吏治密不可分。在晚清应世变的整体社会变动中，科举改革缓不济急，难以发挥应有的功能，以至于朝野上下不仅质疑科举制的效用，还由此及彼指斥科举考试凭据的经学、理学无济于事。
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1904年日俄战争结束，日本打败一向以老大自居的俄国，被时人视为是立宪对专制的胜利。[7]取法日本，以立宪为强国之道的认识深入清季朝野人心。与此相应，近代西方教育被视为治体变政、仿行立宪的先决条件。与君主专制政体相适应的科举，更加显得不合时宜。兴学堂、广教育、开民智、仿宪政遂成大势所趋。
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1905年9月，清廷废除科举的诏令刚刚颁布，《岭东日报》便发表社说，表示欢迎之余，还大胆推测：“自数月以来，朝廷立意维新，减刑法，废科举，擢用学生，以示趋重留学，派遣大臣出洋考察政治，纶音叠颁，要政并举，天下人之耳目，焕然为之一新。凡数千年来之弊政而未能革者，至今而一旦除之。几年以还，人士所期望而不可得者，至今而幸或行之。前之訾执政为无志变更，以维新之面目，保其守旧之精神者，自兹而后，而疑虑之念，可以顿释……此次特罢科举，考试留学，其意固所以坚求学者之心志，而勉兴学者以奋起。传言朝廷已有立宪之旨，因虑学堂未盛，民智未开，拟谋广兴教育，而后再议变政。”[8]明确地将停废科举视为立宪和变政的明确信号。
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时人在私下议论中，也有类似观点。1905年9月19日，保皇会的刘桢麟致函谭张孝，信中谈及：“此次政府立废科举，大可以此机会为游学请，料不见拒……盖科举已废，中国立宪之机已迫，将来为学生世界，政党将由此起点。吾觉目下有政党之质点，而无政党之材料。此机会大可惜，此机会亦大可乘。”[9]不仅视停科举为中国立宪的契机，而且仿佛看到了学堂勃兴后人才济济，中国实施政党政治之希望所在。
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清政府方面也充分意识到立停科举后应推广相关制度的改革，1905年12月派遣五大臣出洋考察各国宪政。这一消息令朝野振奋不已。尽管由于革命党人的刺杀行动，五大臣的行程因炸弹事件而迟延数日，但清廷改革官制、仿行宪政的决心似乎有增无减。
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五大臣深悉清廷破釜沉舟的心意，出发前已做好各种准备，回国不久，便将梁启超等背后推手所拟的洋洋万言考察报告奏报清廷。1906年，作为试行宪政的先机，官制改革逐渐铺开，继之预备立宪的种种措施陆续提上日程。与政治改革和社会发展联系密切者，如推广简易识字学塾以提高识字率、地方自治机构的成立及选举、警察、司法机构的建置等，这些被视为宪政基础的要项，均在相当程度上依赖学堂加快发展，以期培养出大批相关人才，源源不断地将各项人员充实进正在筹建或拟扩展的新政宪政机构，为推行预备立宪提供切实的基础条件保障。
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1907年9月30日，慈禧颁布懿旨，强调以教育为宪政基础，且“视进步之迟速，定期限之远近……顾议院言论之得失，全视议员程度之高下；非教育普及，则民智何由启发。非地方自治，则人才无从历练。至教育宗旨，必以忠君爱国，屏除邪说为归。自治法规，必以选举贤能，力谋公益为主”。令学部通筹普及教育之善法，编辑简明精要课本，以便通行。着民政部妥拟地方自治章程，请旨饬下各省督抚择地依次试办，并由该部随时切实稽查，立为考成。勿任空文塞责，务使议员资格日进高明，庶议院早日成立，宪政可期实行。[10]尽管慈禧对于立宪的态度，颇为时人质疑，这样的官样文章，亦或许言不由衷，但行西政讲西学，确为趋新之时人时论所急需。而一般官吏，更加相信推广新式教育是立宪之先导。[11]
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在清廷看来，卸下了科举的包袱，减少了推广新式学务的一重障碍，可以避免新旧缠绕，以宪政为名义和目标，放开手脚大力推进新式教育，改造原有教学形式。1910年9月，学部通咨各省督抚推广厅州县简易识字学塾：“惟此项学塾为增多识字人民而设。宪政筹备单，宣统六年人民识字义者须得百分之一，距今为期非远，非将此项学塾极力推广，恐不能如期无误。应由提学司严饬各厅州县切实推广，以重要政。此项学塾形式不求完美，需款无多，入塾不限资格，招生尤易，勿得借口于风气未开，财力不继，致干贻误宪政之咎。”[12]
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宪政编查馆的奏报表明，截至1910年11月底，四川、湖北、直隶等省所设简易识字学塾均已逾千所，其余各省设塾也在数百所。[13]这些数据的增长是否浮夸虚报，另当别论，至少在清廷看来，某种意义上已为预备立宪奠定了普及教育、推广地方自治的基础。
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光宣年间，各地督抚奏报预备立宪事务时，均将各级学堂及学生数量的增长列为要政，逐项报告，而立停科举后力行甄别擢拔能员重要形式的州县事实考核，也将新建学堂数量列为主要内容。[14]由此可见，立停科举终结了学堂科举并存的尴尬后，推广新式学堂成为各地按期督办的政务内容，为仿行宪政打开了通道，使戊戌以来的变政思路逐渐变为事实。
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二 启动内外官改制
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就清季朝野舆论的主要趋向而言，仿行宪政应以改革官制为起点。而启动内外官制改革，恰好均以停科举后设立学部和提学使司为嚆矢，清晰地呈现出科举与官制改革的密切关联。
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官制乃庶政之纲，仿行宪政亟须对原有职官体系进行全面更动。立停科举、成立学部的上谕相继颁布不久，媒体就直接呼吁清廷对官制进行相应调整。由于礼部所管事务本来就相比其他各部为简，学部设立后，礼部更觉清闲，故有人建议将光禄、鸿胪、太常三寺并入礼部，所留三寺的额缺应改为矿务、邮电、铁路部门。[15]
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清代官制自顺治时仿明制加以变通，历经三朝，于乾隆中期定制，两百多年间虽多有御史奏陈利弊，但均未做大调整。京师部院除理藩院为清代特有的新增机构外，主体架构上基本沿袭隋唐以来的六部制，实际起主导作用的军机处，则长期只有上意而无法理依据，不过是皇权的御用工具。1901年，应列强要求，总理各国事务衙门改为外务部，班列六部之前，其后于1903年又相继成立巡警部、商部，此类新事新设的机构，尚未与原有政体的机构与职能交叉重合，属于未拆旧宅即添新屋，职官整体结构未受明显影响。光绪后期，正式职官体系之外，又陆续设立政务处、练兵处、学务处、财政处等临时机构，专门负责与新政相关的事务。
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停罢科举后，清廷先将各省学政事宜归并学务大臣考核，毋庸再隶礼部，继而批准成立学部，著原有礼部管理学校的职能归并调整，国子监亦被并入学部，[16]建立了专门的新式教育行政系统。隋唐以来一直延续的以六部制为基本框架的传统职官结构，终于以立停科举后掌管新旧学事务部门的职能变动为契机，开始全盘分解重构。[17]
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1906年，内官（京官）开始全面改制，新旧部院与临时机构合并重组，形成新的行政架构。与旧制相比，重组的十一部无论名称抑或职能范围，都与旧制六部大不相同，体现了社会变动导致职能分工扩展的需求。
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随着部院架构的全盘改组，与京内官制相对应的直省外官改制也提上日程。与学部的设置相应，新的直省官制，首先以立停科举后设置提学使取代学政为嚆矢。
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既往学政主要职司衡文课士，主持各省岁科考试，停罢科举后，除善后安排中的相关旧学考试外，学政在校士方面的功能基本丧失。安东强博士在对学政与皇朝体制的渊源流变深入研究后提出，尽管自戊戌始，不少趋新学政在新式学堂建立、书院改设学堂、科举改章的过程中，努力适应并积极参与相关学堂的创办与考校事务，但客观受制于岁科两试须巡历各府州县考棚，无暇顾及其他；而学政以皇差身份派往各省“孤悬客寄”，规制上并非督抚属官且明确不能干预地方事务，新式学堂选址、筹款、生源等均需府州县官绅的支持与配合，确有诸多不便，故张之洞和袁世凯奏请分科递减科举名额时，议改学政为视学官的建议难以落实，其后云南学政吴鲁上奏请裁撤学政，袁世凯也上折提出善后之策，经政务处与学部会议决定采纳相关意见，以提学使取代学政管理新式教育事务，[18]延续了二百多年的学政制度就此终结。学政因岁科考试而聘用幕友协助阅卷改卷的惯例，也随之消失。
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与学政制度相比，提学使的设置不但职能扩展至教育、文化及文物事业的管理，更为关键的是，提学使取代学政，引起外官制朝着相辅相成的两个方面发生根本变化。一是权力重心下移，既往督抚与学政的主客关系不复存在，学政从皇差变为属官，导致直省官制产生实体化趋势。既往清代职官的设置，其立意与格局均强调内外相维，督抚作为朝廷的方面大员，只是在一定区域内代行政务，因而不设属官。三年一届的学政以皇帝名义钦定派差，地位与督抚平行，甚至以督抚为敌体。其他司道官员亦非督抚属官，只是由其节制。立停科举引起直省官制的变化之一，即裁撤学政，提学使变为直省固定实缺的官员，且明确为督抚属官，位列布政使司之后，提刑按察使司（即臬司，后改为提法使司）之前。[19]本来直省督抚是分地而治，与分事而治的部院并行，尽管咸同以后局处所大量增加，已经使得督抚权力扩张，实际上掌控了一省的所有大权，但毕竟没有得到体制的正式认可。学政在既往职官系列里属于内官外差，介于内外官之间，是清代官制恪守内外相维宗旨的典型体现。[20]新制提学使作为督抚的正式属官，引发整个直省官制由传统的内外相维格局转向上下有序，一省官员大多成为督抚的下属，咸同以来督抚权力由虚转实的趋势，通过职官设置的调整使之得到确认。
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