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第二节 铨选制改革
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清代铨选接续科举取士分配任用人才，捐纳、保举则从不同渠道以不同方式补充科举选才的不足，均与科举制度联系紧密，成为源源不断地供给与维系清朝正式职官及候选官吏的基本制度。由于捐纳、保举、铨选与科举密切关联，主张科举改革的有识之士，往往同时提出将保举、捐纳制革故鼎新的相关建议。三代两汉，举士与举官合二为一，唐以后，试士属礼部，试吏属吏部，于是一千多年来科目取士，铨选举官分为两事。[24]不过，取士与举官毕竟直接联系，共同构成职官制度的基础。1905年的立停科举，必然对相关制度造成不同程度的影响，引起相应的改革和调整。
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一 改革保举整顿吏治
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保举制度由来已久，清初由武治转为文治，在科举未形成规模和固定程式之前，朝廷所需官吏多由荐举而来，顺治元年已有荐举令，并确定了荐举的重要原则：“举主所举得人，必优加进贤之赏，所举舛谬，必严行连坐之罚。至于荐举本章，止许开具乡贯履历，其才品所宜，应听朝廷定夺，不许指定某官，坐名何地。”此时保举有明确限制，捐纳杂流、革黜官员是不能荐举的，且规定因畏避连坐而缄默不举者以蔽贤治罪，有独知灼见者可以自行保举，“保举得人者升赏，误举者连坐”。[25]顺治后，历朝清帝都十分重视保举，因为保举与科举的最大不同，在于并非以文字取人，而是更为注重被推荐者的实际能力、才干及品行。故其并非滥举，而是对保举者与被保举人皆有相应监督制约的荐举贤才制度。
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咸丰、同治年间，因镇压太平天国及捻军之战事所需，清廷对用兵省份督抚所保举的人才，无论是条件或人数，均大大突破规制所限。尤其是李鸿章、左宗棠等一批因保举被录用拔擢的人才在晚清政坛崛起，功勋卓著，表现突出，更使清廷坚定了通过保举发掘人才挽救危机的信心，顺治以来十分强调的连坐之法，在政令中亦不再提及。由于清廷对保举限制与处罚的措施日渐松弛，咸同后期督抚保举的人数越来越多，良莠不齐的现象日见突出，官场上裙带之风盛行，吏治腐败危害愈深，保举遂大为世人所诟病。
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停罢科举后，既往与科举相得益彰的保举制改革也逐渐展开。1906年，御史刘汝骥奏呈《请严限制保举折》，从整顿吏治的角度立论，指陈自京师至外省叠床架屋的局处所，皆为投机钻营者滥行保举营谋地位而设，保举成为“坏人心术，堕人志节”的渊薮。该折列举了河工保、军功保、劝捐保等范围广、人数多、危害大的情形，指出滥保已经成为当今弊政，直接危害朝政吏情。为了获得更多的保举名额及破格任用，保举者往往夸大其词，渲染灾情和虚报战况，一次赈灾捐案，保举人数竟有五百至一千三百人之多。且所保之人，所得之官阶，多有超擢逾规的现象，甚至包括革职官员或获罪之臣，徇情滥保，有悖朝廷旨意，置国体于不顾。刘汝骥奏请饬下政务处和吏部，严定保举新章，力除积弊。此折所列举的大量事实及建议，很快得到高度重视，清廷为此颁发上谕，重申保举制度原为朝廷鼓舞人才之具，应详慎遴选，爱惜名器，令政务处会同吏部、户部和兵部妥议，严定限制。[26]
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慈禧对刘汝骥所上奏折印象深刻，1906年3月20日，刘汝骥以都察院御史任满被召见，在中南海西暖阁和慈禧有一番对话：“皇太后训：‘近来保举过滥，你条陈的很好。’臣奏对：‘蒙天恩明诏中外，下所司会议，臣感激无地。’”[27]表明其所奏保举问题，已引起当政者重视。
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刘汝骥所奏，促使清政府采取了一些措施来整顿吏治，分别对被保举入仕或升擢者予以甄别及加强培训。1906年，即刘汝骥上奏的当年，《吏部奏添设学治馆折》宣布此后“非正途出身学堂毕业之捐纳、保举，初任牧令丞倅暨例应投供之佐杂各员、赴部投供分发者，分别入馆分门学习，如公事明白、堪以入仕者，学习不拘日期，轮选到班时即照例拟选。其吏事不谙、文义不通者，应暂行停选。虚积过班，令其留馆学习六个月，再行察看，果能造就日进，再行补选，所遗之缺即以其次到班应选之人递推”。已在月选分发人员，也需经吏部考试，不合格者令其学习三个月后再行验看分发。若留馆学习一年仍无进步，“即行令停其铨选分发”。[28]对捐纳保举人员通过培训、考试予以甄别，革除弊端、整饬吏治。
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尽管清廷未能下决心从根本上废除捐纳和保举制度，有效遏制其对吏治与社会风气的危害，但吏部设置学治馆及各省课吏馆，已加强了对捐纳、保举人员的学习培训，注意提高此类官员的素质，并且实施甄别考试，使得滥保滥捐人员大量涌入仕途的情况得到一定控制。
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与吏部的措施相呼应，1908年7月，两江总督端方、江苏巡抚陈启泰专折奏请对捐纳、保举出身的道府同通州县佐杂等官员集中分班学习，并按照考试成绩重新决定去留。该折申明：根据宪政馆与吏部会奏的考验外官章程规定，除正途出身及本系高等以上学堂毕业学生外，凡捐纳保举之道府同通州县佐杂各员，无论月选分发到省，一律俱入法政学堂，考其文理深浅，分班限年学习。先已到省者均严行考试一次，按成绩一、二等可以分别差委，三、四等则入堂学习。江苏在前任巡抚陈夔龙时已将仕学馆改为法政学堂，此时希望扩充规模，“暂定正额二百名，旁听员不计数”。巡抚督率司道，“将在省道府以下各员分次考试。除不能执笔、文理不通之员遵章不列等次，咨令回籍外，其考列一、二等者饬令听候差委，三、四等者暨奉文后新到省各员，均按其文理深浅分作长期、速成两班”，先后送入法政学堂学习。[29]故直至清末，虽保举制尚存，对保举官员的重新甄别和限期学习，亦已逐渐纳入制度规范，一些省份的督抚司道，往往根据这类人员的考试成绩及实际表现，决定其仕途进退。
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上述做法，是在保举捐纳制度尚未整体革除的情况下，针对杂途仕进所带来的各种弊端，退而求其次的一些补救措施，以求提升改善官僚队伍的素质。这些措施得以出台，确以科举停废和学务推广为前提与基础。尽管仍为治标之举，然对肆无忌惮的滥捐滥保，仍有一定程度遏制，故在吏治整顿方面有一定积极意义。
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二 停科举以促停捐纳
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与科举、保举相比，在社会上更为声名狼藉的是捐纳。冯桂芬《变捐例议》提及，当时京师流传的俗语，即将科举与捐纳两者加以比较：“国家用科目，君子小人参半也；用捐班则专用小人矣”。捐纳对吏治与社会产生的恶劣影响：“捐班逢迎必工，贿赂必厚，交结必广，趋避必熟，上司必爱悦，部吏必护持”。[30]
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冯桂芬的指斥并非言过其实。清代财政匮乏，顺治年间便有开捐的记载，其时捐纳的范围仅限于在职文武各官，捐者所得也仅为记录和加级，其后更进一步限制为只予记录，“除有事故准其抵销”，[31]记录与加级可以作为晋升的条件，而不能直接晋升。嘉庆后期，清朝进入多事之秋，乾隆暮年停止捐纳的决心，[32]其子孙不但无法落实，反而变本加厉大开方便之门，以致泛滥成灾。由于仕途壅塞，甚至正途出身之人，也必须通过捐纳银钱，才能对付各种名目的暗中摊派而获得分发，令出身贫寒者入仕难上加难，有悖科举制的初衷。
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咸丰即位之后，内乱外患频仍，为了筹措军饷以解燃眉之急，只得大肆开捐。捐纳的种类与花样不时翻新，不但降职革职人员（因贪污获罪除外）可捐复起用，京外各官亦可将试俸历俸年限全行捐免。实官捐开后，捐纳人员有增无减，至光绪中期，仕途人满为患，各种名目所捐之候补官员被吏部逐批分发到各省，各省承受巨大压力，督抚们个个苦不堪言。自光绪十八年起，安徽、湖北、江苏、河南、浙江、云南、江西等省和东北，纷纷以候补各员人数拥挤为由，先后奏请朝廷暂停分发，以疏仕途。[33]随着捐纳保举人员的激增，安插此类候补官员的各级各类局处所数量直线上升，外官的非经制组织（幕府、局所等）逐渐膨胀，对清王朝的运作产生强烈冲击，造成机构重叠、职能混乱交叉、官员素质下降等弊害。
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咸同以降，捐纳与保举之滥相互充斥，受到朝野舆论的猛烈抨击。改革保举捐纳的建议方案，与改革科举的主张相互呼应。
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1898年，湖广道监察御史郑思赞，借议改科举之机奏陈停止捐纳，理由是科举改章，“制度更新，灿然毕举”，尤其是开经济特科，“无论已仕未仕皆准咨送与试，以备破格之选”，“开从前未有之奇局，搜海内非常之人才，若不将捐纳一道亟行停止，纳赀即可得官，将人人存倖进之心”。倘若以收捐而济饷需，则海防捐输每年不过一二百万，“国家为此百余万捐项，名器一滥至此，与皇上破格求才之政令必有大不相合”。改科举兴学堂是为了求人才，捐纳却足以破坏仕途，应“饬将新海防捐输京官郎中以下，外官道府以下，所有效捐暨各项过班以及一切花样，概行停止，以清仕路”，消除积弊。[34]
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经历庚子之变，清廷历行新政，继颁布改革科举，设置经济特科上谕后，终于宣布“嗣后无论何项事例，均著不准报捐实官，自降旨之日起，即行永远停止，通限一个月内截数报部，毋得奏请展限”。[35]可是实际上各省的实官捐输未能令行禁止。1901年10月27日，山西举人刘大鹏记：“为赔洋款，山西一省共捐二百余万金，凡出捐输金者，皆赏给实职官阶。现在因捐输而得官职者纷纷，上至道台、知府，下至知县、教官杂职，皆因捐输而得，名器之滥，如此其极，无论至贱之人，亦有官职在身，良可慨也。”由于捐纳可以实官为标，晋省又有经商传统，以生意人的眼光衡量，这是一笔稳当得利的投资，故捐买官职在当地蔚然成风，“今岁七八月间，各处捐赔洋款，士多借此捐纳职官，富者以己之捐项，贫者借人之捐项，温饱者买人之捐项，以百金买千金，如是者纷纷”。[36]
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张謇在1901年的《变法平议》中一针见血地指出：“与科举而并妨学堂者，曰捐纳、保举”。[37]只改科举，不改保举停捐纳，求仕进者趋易避难，人才培养不可能真正收到成效。因此，有识之士迫切希望通过改科举促进其他相关制度的变革。
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1905年9月，立停科举诏令颁布不到十天，媒体报道就传出要求终止捐纳、保举的消息：“闻官场传述，言官拟具折奏请力停保举捐纳，大略论罢科举而不停保举捐纳，学堂仍难起色。三年大比，登进尚少，近来保举之案，动辄数百人，捐纳更无限制，诚恐科举罢后，群趋保举捐纳两途。”[38]
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《东方杂志》也以《论今日新政之缺点》为题，断言“中国政、学界之所以腐败者，由于科举与捐输”，“今废科举而不停捐输，是所谓自相牴牾之甚者也”。捐输得官，则无异于官爵可以买卖，“而窃高官而据重位者，皆不学无术之鄙夫”，必将造成贿赂公行，败坏吏治学风。有鉴于此，呼吁当道尽快以废捐纳响应废科举，并且深入分析了科举与捐纳恶劣影响层面的异同：“今者，千余年来相沿之科举，已毅然废之，而捐输则依然如旧，夫论全体之受害，科举似较捐输为深，科举并妇孺而知仰慕，不废而教育必不能兴。论政界之难期振作，捐输实不减于科举，科举人材所学非所用而已，若捐输则并不待学，但使所费略巨，获选较捷，而又工于迎合，巧于夤缘，不几年间，循格而上，且不难为封疆大吏，谁不乐以区区之资而易此赫赫之官哉？且始之所输者一，而后之所偿者什百倍之，天下便利之事，孰有过此？”[39]尤其强调捐纳对于政界的危害。
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一向不讳言保守，民国时还刻意表白自己为大清子民的刘大鹏，对于捐纳深恶痛绝。在他看来，山西吏治败坏与捐纳关系密切，“各州县乡绅，皆由捐纳，阶职夤缘，奔竞谗媚，宰官而得。一遇公事，借官势而渔利害民，官亦依为爪牙，朘削百姓脂膏，名曰乡绅，其实皆市侩也”。[40]1906年3月，他在日记中发泄对于时政的不满：“当时弊政莫甚于卖官鬻爵，乃新政既行于今五年，依旧捐纳实官未曾停止，令人莫解。维新之家动曰除弊，卖官之弊何以不除耶？”[41]
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相关部院对舆论的呼声并非无动于衷。立停科举不久，政务处要求“凡属捐纳之各部司员均须考试，严禁枪替，然后分别优劣，可留者留，如既不明公事，又不堪造就者，即开去衙门，候有相当之差派用”。[42]1906年，户部奏准停止实官捐输（江、直两省准延缓两年）。由于事起仓促，未及考虑替代性制度的衔接过渡，以解决具体的财政困难，因此各省贯彻实施停止实官捐输的诏令时，遇到诸多问题。有的省份先停后开，如1908年张人骏奏准办理代收赈捐及常捐各项，开办一年，期满后再行停止。继而两江总督端方在延缓两年期满之时，仍以“江南息借农工商部存本银两悬欠甚钜”为由，再次奏准两项捐输展限一年。紧随其后，闽浙总督松寿、湖广总督陈夔龙、吉林巡抚陈昭常各以飓风和水灾造成经济损失，无法维持等为由，再开赈捐与常捐七项。宣统三年，江北、四川、安徽、湖北相继奏准展限一年再停捐纳。[43]因此，虽有停止捐纳的诏令，实际执行过程却拖泥带水，甚至变本加厉。如此，则以停科举促停捐纳，虽然舆论鼎沸，当道也明诏停止，可是由于缺乏具体督办及奖罚措施，落实起来效果甚微。
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三 变通铨法
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清代铨选以科目选士及保举选官等为基本途径，立停科举连带捐纳、保举制度的部分变更，直接影响到铨法的调整变革。
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