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中国乡村：19世纪的帝国控制 第一部分 乡村地区的行政划分
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第一章 村、集市和乡镇
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控制的问题
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在像帝制中国这样的专制国家里，统治者和被统治者之间的界限相当清楚，相互之间的利益背道而驰。[1]因此，专制统治者要解决的第一个问题，就是如何保持对其臣民的牢固控制，以确保自己及其子孙的皇位坐得安稳。
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从秦朝到清朝的王朝兴替过程中，有效的解决方案主要在于建立一套行政组织，以帮助皇帝确保臣民的顺从并防止反叛。其一，通过保障其臣民基本的物质需求，避免臣民因难以忍受的生活而“铤而走险”；其二，通过反复向臣民灌输经过严格筛选的道德教条（大部分是从儒家学说中筛选出来的），使臣民接受或认同现存的统治秩序；其三，通过不断监视臣民，从而查出“奸民”并及时采取措施。这套政治统治体系通过在战略要地驻军而得到加强，使各个王朝有可能在相当时期里有效地统治一个广阔的疆域。
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自秦始皇以降，帝国控制的基本原则几乎没有发生什么实质变化，不过由于经验的日益积累，以及随后各个王朝中一些皇帝的足智多谋，统治体系在一些细节方面不时得到精炼和提高，主要表现为中央集权不断加强，法律规章更加详细，监视更加严密，控制更加严厉。1644年清王朝定鼎北京时，它继承了被推翻的明朝遗留下来的高度复杂的政治统治体系，并进一步加以完善，为帝国结构带来了最后的发展。可以理解，对于清王朝这个汉族的外来征服者来说，同其前任统治者（即明朝，它推翻了异族统治的元朝，建立起汉族统治的王朝）相比，解决如何统治的问题显得更为迫切。
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如何统治一个领土广阔、人口众多的中国，对于帝国统治者来说的确是一项相当艰巨的任务。为了恰当地处理这一问题，帝国统治者建立了一套精心设计的行政架构。在这套体系中，皇帝位于最顶端，其下是庞大的官僚群。皇帝直接统率的是中央官僚组织，其中最主要的机构包括内阁、军机处（1730年设置）和六部。这些最重要衙门的官员在需要时，要么以个人身份，要么以集体名义，就重大问题向皇帝提出建议，帮助皇帝做出决策；并且，他们在属僚的帮助下，执行皇帝的命令，或者将命令传达到下一级的行政机构。
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通过地方政府组织体系，帝国政府的行政命令从北京传到整个中华帝国的各个角落。中国的18个行省都被恰当地划分为大小不同的行政区域，即府和州县。[2]除了少数几个例外，巡抚一般是一省的行政首长，由布政使（专管一省财赋）和按察使（专管一省刑名）辅佐。在某些情况下，总督被指派去管辖单一的省份，如直隶和四川都不设巡抚；在其他情况下，每个总督管辖两到三个省，这些省又各设自己的巡抚。一府的最高长官称为知府，州县的主要官员称为知州和知县。府、州、县官员不但处于省级地方政府的直接监督之下，而且在实际上，其各自的职位安排部分也是由有关巡抚或总督所指派的。知州和知县是正规行政组织的最下层，常被称为“地方官”或“亲民之官”。[3]
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中央政府为了有效地控制庞大的、向中华帝国各个角落延伸的行政组织机构，采用了各种各样的措施。例如，为了防止皇家“仆人”施加非法影响或攫取过多的权力，每一重要职位都由两名或更多的官品相等、权力相同的官员来分享；同时，一名高级官员常常被安排兼任一个以上的职务。政府机关的职能，很少得到清楚的、精确的规定或说明；实际上，重要官员权力和责任的重叠，是有意安排的。所有地方官员——从总督到知县——的任命、升迁、免职，都由北京的中央政府来决定。一般说来，所有地方官员都不能在其家乡省区任职，并且很少被准许在一个职位上待太多年。官员们——即使是那些拥有重要职责的官员——没有自行处置的权力。每一项行政措施和行动，哪怕只不过是例行公事，都必须向北京汇报。正如19世纪一位著名的中国作者指出的，由于这些和其他类似的措施持续而有效的运作，使得整个官僚体制在清王朝存在的两个半世纪里一直保持稳定。[4]
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然而，如何操纵官僚群体只不过是封建帝王所要解决的问题之一。让帝国境内为数众多的城镇和数不清的乡村维持统治秩序，同样是一个问题。事实上，官僚群体本身一方面是帝国控制的对象，但同时又是专制统治者用来牢固控制芸芸众生的统治工具。铸造这一不可或缺的统治工具，本身就不是一件轻松的工作；有效地运用这一工具来统治普通百姓，对皇帝们来说更是一项极具挑战性的任务。
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由于中华帝国地域广阔，通信和交通不发达，加上绝大多数的人民目不识丁，不问政事，因此政府公布的法律与命令，要让百姓知道都极为困难，更不用说去加以实施或贯彻了。知县——其直接的职责应该是解决百姓的需要——的管辖范围常常超过1，000平方英里。全国大约有1，500名各种类型的州县官，每名官员要管辖10万名（根据1749年的官方统计数字计算）或25万名（根据1819年的官方统计数字计算）居民。[5]由于职责规定得广泛而且模糊，知县的负担过重，即使他有意愿或能力，也没有时间或条件允许他把任何一项事务做好。[6]在州县衙门所在的城市里，或在佐贰官驻守协助知县维持秩序的镇里设置一个表面上充满效力的行政机构，可能并不困难。但是，在围绕着城镇、居住着大多数人口的广大乡村地区，就完全不同了。即使在比较小的县份，知县及其属员能够真正严肃认真地履行其职责，也很难保持同所有乡村和农民的联系。
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对于这种不完善的行政体系，帝国统治者并没有坐视不理。自古代始，中国乡村就存在着地方性的分级和分组，并且有政府的代理人。秦朝所确立的县以下基层行政组织体系，被后来各个王朝所沿用。[7]清朝皇帝继承了明代的规定，并在某些细节上作了必要的调整。无论是什么样的辅助性地方组织，只要看起来有利于基层统治，都会加以利用。从历史发展的长河来看，这个最终完成的行政组织体系，可以说面面俱到，设计得非常精巧。
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在我们尝试去描绘、分析清朝关于基层政治统治体系的各个组成部分之前，先简单地看一看构成该体系的一些基本原则及其存在的主要问题。首先，由于意识到要把普通的行政组织贯彻到知县及其属员以下是不切实际的，清朝统治者像明朝统治者一样，从当地居民中选出可用之人来帮助统治乡村。这样，在设置保甲（警察）组织体系、里甲（税收）组织体系和粮仓制度之时，保甲和里甲的头领以及粮仓管理者就从当地居民中被挑选出来。有时，清朝统治者还利用宗族（以血缘关系为基础而形成的社会组织，在黄河以南各省尤为盛行）作为监督居民、宣导教条的辅助工具。这样做的优点显而易见。一方面，由于当地居民对自己家乡的环境和人口情况比政府官员要熟悉得多，他们有更好的条件去处理、对付当地可能发生的问题，或者至少能向官府提供他们所想了解的资讯。另一方面，清朝利用当地居民的帮助来进行控制，赋予他们向官府汇报不法行为和不法分子的职责，使得村民即使不在官员的视线范围内，也能受到有效的威慑而不敢犯法。
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为了防止乡村社会组织或机构的势力和影响过分膨胀，清朝采取了一系列抑制性措施。每一个地方的代理人或组织，无论是官府挑选出来的还是原来就有的，都必须置于知县的控制或监督之下。对那些被认为有害的组织或活动，政府总是保留进行镇压的权力。通过知县，政府的手随时做好了打击的准备。只要情况需要，驻扎在清帝国众多战略要地的军队就被命令采取行动。除此之外，即使各村“头领”和乡村管理者实际上不由知县自己来任命，但是挑选谁，通常要看知县的眼光。清政府虽然准许历史上发展起来的乡村组织机构正常存在，但是又刻意地设置了一些组织机构，与原有的组织机构并立，或位居其上，使原有的乡村组织机构不可能发展成地方权力的中心。就这样，在保甲组织和里甲组织中，乡村地区的家户十户为一单位，并按十进制编组起来，而不管村庄或其他自然界限。
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地方自治的概念同乡村政治统治体系是不相干的。对于乡村中任何形式的自发或社区性的生活，政府在一定程度上能够包容，要么认为可以用来加强对基层的控制，要么认为没有必要加以干涉。在政府眼里，村庄、宗族和其他乡村社会组织，正是能把基层政治统治体系扩展到乡下地区的切入点。
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值得指出的是，清政府即使在推行镇压性措施时，只要方便或可靠，都会利用当地人的帮助。正如随后要看到的那样，保甲组织和一定程度上的宗族组织，被清政府用来帮助登记居民情况、监视居民日常行动、报告可疑者和反叛行为、逮捕在逃的罪犯等。居民在被命令充当所在地方官府耳目和最基层组织的“长官”后，就会被劝说采取谨慎的行动，即使没有政府官员在场。这样，罪犯就很难在邻近地区找到藏身之处，潜在的反叛者也不太可能在偏远的农村成功煽动一场造反。
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然而，清朝统治者非常聪明，知道并不能只是通过采取镇压性措施来维持统治。他们也注意到那些容易使居民遵守法律、服从统治的方法。一方面，清政府采取行动，为乡村居民提供起码的生存条件，并防止自然的或人为的灾害。例如致力于开垦荒地，促进或鼓励灌溉和防洪，办理赈灾工作等。另一方面，利用通俗易懂的方法教育各个阶层，以此来维护一个被证明是有利于封建专制统治的价值体系。清朝统治者广泛地继承前朝建立起来的制度，支持理学正统学派的伦理道德主张。通过科举体系，统治者设法把政府所要求的意识形态逐渐灌输到士子和官员的心中。清朝统治者通过他们发挥影响，并利用各种各样的社会组织（其中包括乡村学校、普通宗教团体和宗族组织），着手把这种意识形态延伸到乡村地区未受过教育的广大百姓中去。
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要准确地评估这套基层政治统治体系的功效，是很困难的。它在某种程度上有利于清朝统治的稳定（在中国历史上，清王朝是一个相对长命的王朝），但是也有事实表明，清朝统治者对该体系的运作情况从来就未完全满意过，或许，清朝统治者从来就没有期望过它会产生完美的效果。
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的确，清朝的基层政治统治体系存在着一些严重的缺陷。事实上那些促使清朝统治者采用这一体系的所谓优点，长远看来，正是该体系缺陷的根源所在。作为帝国架构不可或缺的部分，它分享了整个体系的基本特质，因此，清王朝的基层统治体系随着其专制统治体系的确立而确立，随着它的灭亡而灭亡。
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清王朝统治乡村的第一大主要困难在于它有效运作的先决条件，是一个帝国政府无法提供的行政环境。正如前文所述，在专制政体中，统治者及被统治者各自的利益，即使不是矛盾的，也是相异的，整个专制统治体系就是建立在不信任的基础之上的。统治者所关心的主要问题，是帝国安全。他们认为确保安全的首要措施就在于把所有权力抓在自己手中，使被统治者养成敬畏其统治的习惯；同时，不让任何人——士子、官吏以及普通百姓——发展出独立与自主。皇帝们发现必须小心谨慎，不给任何官员发挥开创性、独立评断的机会，或赋予任何官员适当地执行其法定职责的必要权威。的确，刻意地强调政治安全的代价是低下的行政效率，一贯地、长期地推行这一措施，最终使官员们精神低落。很少有官员——从北京的最高级别官员到遥远地区地位低下的知县——会去竭尽所能从事会给他们的皇帝带来好处的工作，或者去解决芸芸众生的物质需要；绝大多数官员追逐私利，只求免于麻烦。到19世纪之初，忠实于皇帝成为罕见的官德；对政务漠不关心，颟顸无能，成为官员普遍的病症。官僚机构的腐败，不仅降低了朝廷的威望，而且极大地危害了整个统治体系的其他机能。特别是地方行政效能退化，致使乡村控制体系中各种各样的制度在实际中根本无法运作起来。因为缺少了官员的有效推动和监督，整个乡村控制体系，包括保甲、里甲及其他组织，不可避免地堕落、退化成空架子；最坏的情况，甚至成为基层行政官员腐败的工具。
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乡村控制更大、更主要的困难，在于它创造出一些会削弱帝国乡村统治基础的状况。中华帝国的乡村居民，绝大多数是农民，几乎都不识字，自古以来大体上都是不主动或不进取的，他们的心思和精力都用在竭力维持贫苦的生活上。或者由于生活绝望，或者受到许诺过更好生活的诱惑，农民不只一次帮助推翻专制王朝。但是，只要他们处于正常的生活环境之下，给予他们必要的生存条件，那么相对说来，他们就会安分守己，对政治丝毫不关心。这样，如何控制农民的问题看起来就相当容易。但是，乡村农民一贯的被动性格也在一定程度上限制了有效控制。挑选当地居民来执行基层控制的措施，虽然在理论上听起来很有道理，但是在实际上却是失败的，因为居民没有为官府效劳的意愿，他们的工作能力也不如官府所期望的那么强，反而在许多情况下，他们积极利用基层政治统治体系为自己谋取更多的私利，而不是为皇家服务。
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此外，政府监督——虽是保持基层政治统治体系运作必不可少的条件，却有损地方自尊心或集体精神——同样也是形形色色职位或机构持续有效地运转必不可少的因素。北京发给各地的命令，根本没有考虑到全国不同地方的不同情况，地方官由于受限于僵化的命令，又不能自由裁量，因此很少敢冒风险去改变清政府所规定的政策以适应当地的环境。结果，居民们常常以一种漠不关心的、怀疑的或担心害怕的眼光，对待有关政府的任何事情。不可否认，清政府在乡村中的控制工具刚一出现，对许多潜在的混乱分子肯定会产生一些威慑。然而，笔者不能就此认为，清朝统治者所营造的乡村控制的确曾在乡民的心中，成功地注入过任何对于统治者或他们生活的社区积极效忠的情感。如果用一句众所周知的话来说，帝制中国的乡民，就是“一盘散沙”。
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通俗易懂的教条灌输显然达到了某些效果，但本质上是负面的。清朝统治者教导农民要努力保持其“保守主义”，要他们努力使自己在内心里毫无疑问地服从专制统治，而不是提高他们的能力以准备处理生活中出现的具体问题。这样使得中国乡村实质上停滞不前，在智慧上和经济上都不能适应环境变化的挑战。面对严重的自然灾害，或者在地方暴徒和衙门走卒施加的巨大压迫面前，农民就变得毫无办法。令人啼笑皆非的是，清帝国的基础正是随着这种统治的进展而被削弱的。
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只要各种条件仍然大致有利于统治政权，情势看起来就还算平静。但是，一旦爆发严重的危机——像19世纪那样，清王朝统治的致命弱点就暴露出来了。当各级机构都退化堕落，而不像以往那么有能力处理灾患时，饥荒就频繁发生，而且受灾的区域相当广。在这严峻的历史关头，西方列强的入侵，不仅严重地损伤皇家的声望和权力，而且在那些遭受西方工商业直接入侵的地方，本土经济遭到摧毁。在骚动最强烈的地方，原本一直因习惯、传统惰性和封建专制统治的约束影响而养成温顺性格的乡村大众，也终于爆发了猛烈的暴动。先前，清朝统治者对乡村只不过维持不完全的掌控；现在，他们用来维持掌控的这种复杂工具被证明完全无用。把这种局面归因于乡村控制体系的衰败，恐怕是不准确的。但是，事实在于，在19世纪的最后几十年里，整个清王朝专制统治体系（乡村政治统治体系是其中的一部分）处于全面崩溃之中。清王朝，以及中国王朝体系，事实上在迅速走向灭亡。
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