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中国古代官僚政治 三、朝廷政务管理
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早在古代官僚政治刚被推行于统一国度的秦汉时期，中央官僚的行政管理就出现了行政中枢组织和政务管理机构的明确分工。前者参与或掌管朝廷决策等机务，后者具体执行最高决策，管理民事、财政、司法、礼仪、文化、军事、造作、官吏任用等政务。朝廷政务管理机构通常不多介入朝廷最高决策，也不像宰相等组成的行政中枢那么贵要显赫，但它承担的朝廷各项政务管理具体而实际，乃是朝廷决策在行政活动中实施的不可或缺的过程。所以，朝廷政务管理在整个官僚机器运作中又是举足轻重的。行政中枢组织常常因皇帝与宰相的权力冲突而不断变动。朝廷政务管理机构则不然。无论皇帝弱，权相当国，抑或皇帝极端独裁，朝廷各项政务管理都须委付一批大臣承办。在这个意义上，历代朝廷政务管理乃是中央官僚权力运作中比较稳定和常在的一部分。
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（一）秦汉九卿施政
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秦汉设奉常（太常）、郎中令（光禄勋）、卫尉、太仆、廷尉、典客（大鸿胪）、宗正、治粟内史（大司农）、少府等九卿，具体掌管朝廷政务和皇宫庶事。九卿品秩均是中二千石，地位仅次于丞相三公。九卿职掌可分为朝廷政务和皇宫庶事两类，这里我们重点介绍的是承担朝廷司法、财政管理的廷尉、治粟内史（司农）二卿的情况，有关其他七卿的叙述就比较简略了。
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（1）奉常（太常）
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秦称奉常，西汉初改为太常，主要掌管宗庙、陵寝、祭祀、礼仪及文教。因为历代统治者总是把神祇、祖宗、社稷当作皇帝家天下的根本和膜拜对象，故掌管这方面事务的奉常（太常）卿“事重权尊”，“在九卿之首”[106]。出任奉常（太常）卿者，也往往是宗室、外戚及亲近列侯[107]。西汉太常卿之下所属机构庞杂，员额多达三千余。主要下属官署有太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医六令丞，均官、都水两长丞，诸庙寝陵园长丞及博士等[108]。
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（2）郎中令（光禄勋）
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秦名郎中令，汉武帝改为光禄勋，主要掌管皇宫禁卫。卿、丞之下的属官包括三部分：掌议论的太中大夫、中大夫、谏大夫，多至数十人；掌守卫宫门和执兵扈从的议郎、中郎、郎中及期门、羽林，多至数千人；“掌宾赞受事”的谒者，多至七十人[109]。由于郎中令（光禄勋）担负宿卫皇宫的特殊使命，故在九卿中最接近权力的源头皇帝，权势相当大。汉景帝时周仁为郎中令，侍奉景帝于“卧内”。朝廷大臣之良莠，皇帝要向他询问，还给予他丰厚的赏赐。“诸侯群臣”也会因郎中令密近天子向其“贿遗”，与其交通[110]。有的郎中令俨然以皇帝心腹自居，“屏人”密奏，“乃言极切”；公开“廷见”，则“如不能言者”[111]。
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（3）卫尉
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卫尉主要掌“宫门卫屯兵”（亦即西汉京师之“南军”）。卫尉与郎中令虽同掌宿卫，但职司又有明显区别。卫尉总兵卫，郎中令总郎卫，卫尉重在宫门守卫，郎中令重在宫内宿卫及出巡扈从[112]。因卫尉所统南军属京师精锐部队南、北军之一，又屯戍在未央宫城内，对保卫皇帝有特殊意义。所以，卫尉之职，皇帝常命亲近臣下担任。
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（4）太仆
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太仆，主要掌皇帝车驾、御马、卤簿、仪仗。《后汉书·舆服志上》云：“乘舆大驾，公卿奉引，太仆御。”此说基本属实。汉武帝时，石庆为太仆卿，天子出巡，石庆亲策御马，还恭恭敬敬地遵旨禀报驾车马数[113]。太仆贵为九卿，皇帝家臣色彩却最浓，始终没有脱离亲为皇帝驭马驾车的役使。太仆卿以下，还有丞两名，以及大厩、未央、家马、车府等属官，专门负责宫廷及边郡马匹牧养等事[114]。
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（5）廷尉
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廷尉是九卿中专掌法律刑狱的官员，属官主要有正、监、平等。秦、西汉，是古代刑法制度初具规模的时期。从秦始皇“专任刑罚”，到汉武帝“条定法令”，“禁网寝密”，“酷吏击断”[115]，廷尉始终充任皇帝之下执行狱案审判的最高司法机关。廷尉所掌狱案审判分为两类，一是诏狱，二是郡国报请的疑案。所谓“诏狱”，是指皇帝以诏旨逮捕下廷尉命其审讯的狱案。审讯对象多是王侯公卿及二千石等高、中级贵族官僚。西汉之际，“诏狱”相当风行。“二千石系者，新故相因，不减百余人”。鞫讯诏狱时，一部分廷尉会以国法为重，严格按律条治罪。如文帝朝，廷尉张释之鞫问皇帝交给的惊御马、盗宗庙玉环二案时，以“法者，天子所与天下公共也”为理由，驳正文帝任情更法的旨意，依律断罪[116]。另一部分廷尉则“不循三尺法，专以人主意指为狱”。皇帝欲纵，则竭力出之；皇帝欲诛，则百般陷之。有名的酷吏杜周之流是也。复审郡国疑案，也就是所谓平谳狱。廷尉平谳狱需要履行奏请皇帝的程序。据说有的廷尉上奏谳狱时，事先要为皇帝条析分辨案情原委。凡是皇帝肯定的，就记录下来作为廷尉处理类似狱案的条令，以扬主上之明，凡是皇帝谴责的，就立即认错。总之，须顺从皇帝的意志行事[117]。与其他列卿比较，廷尉脱离了皇室事务管理的家臣职事圈子，其国家司法机关性质颇突出。然而，廷尉在司法鞫狱过程中，直接受皇帝指令，直接向皇帝负责的特征，也相当显著。
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（6）典客（大鸿胪）
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秦称典客，汉景帝改名大行令，武帝复改大鸿胪，专掌边疆少数民族首领和诸王侯朝觐礼仪等事务[118]。
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（7）宗正
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宗正主要掌管皇族外戚事务。卿以下有属官丞等[119]。汉之宗正卿多由宗室担任。
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（8）治粟内史（大司农）
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秦及汉初置治粟内史，汉景帝改为大农令，汉武帝改为大司农。长官为卿，副贰为丞。属官主要有：管理京师积谷之仓的太仓令，管理平准均输的均输令和平准令，管理都城钱库的都内令，管理皇帝籍田的籍田令，管理盐铁专卖、榷酒、铸钱的斡官长，管理农器买卖的铁市长等[120]。治粟内史或大司农是秦汉国家财政的管理机关。举凡国家财政收支、军国用度（如田税、口赋、盐铁专卖、均输平准、货币发行等），都是它的职责范围。汉武帝时，由于连年用兵，国费浩繁，掌管财政的大司农在朝廷九卿中愈显重要。擅长盐铁专卖和官营贩运、平抑物价的大司农官吏桑弘羊等，一度备受青睐，擢为御史大夫[121]。西汉大司农所管理的财政收入主要是田租、更赋、算赋、口赋、算缗钱、税民资、关税、市税、牲畜税、盐铁榷卖等，所支出的主要是官吏俸给、军旅供应、行政费用、屯田垦殖、农田水利等。在大司农所掌财政中，汉武帝始实行的盐铁专卖和平准均输，颇有特色。自管仲创盐铁榷卖后，盐铁即成为财利之渊薮。据说，“秦赋盐铁之利二十倍于古”。汉初循秦制，但盐铁之利多入诸侯国，并不属于大司农所掌的国家财政。武帝元狩四年，东郭咸阳、孔僅被正式任命为大农丞（即大司农丞），专领盐铁事。东郭咸阳、孔僅乘驿巡行郡国，设置盐铁专卖的官府，率以盐铁富商子弟为吏，官冶铁器，官为牢盆，贩卖得巨利，以饶国用。元封元年，桑弘羊以治粟都尉领大农，设大司农部丞数十人，分主郡国盐铁和均输。桑弘羊让远方诸郡仿商贾贩运，将当地物产转输京师以为赋税，统一缴给大司农设于京师的平准官。由大司农垄断天下货物，贵则卖之，贱则买之，既平抑了物价，又把原来富商大贾所牟商业利润转移到大司农所掌的国家财政府库中。由于大司农“以均输调盐铁助赋”，为汉武帝征伐赏赐提供了充足的经费。“于是，天子北至朔方，东封泰山、巡海上，旁北边以归。所过赏赐，用帛百余万匹，钱金以巨万计，皆取足大农”[122]。盐铁专卖中官府所制食盐、铁器质量低劣，其强夺商贾之利的做法也受到一批儒士和豪强贵族的反对。西汉后期，大司农所掌盐铁专卖时行时废。东汉时，中央政府索性放弃了官卖盐铁的政策。随之，大司农属官也发生了一些变动：原先掌管盐铁专卖及均输的斡官、铁市、均输等皆废去。“郡国盐官铁官本属司农”，此时“皆属郡县”。大司农的财政管理职能也相应缩小在“掌诸钱谷金帛诸货币”的范围内了[123]。
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（9）少府
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秦、西汉之少府，专掌山海池泽等税及宫廷服御造作等。少府官署庞大繁杂。长官卿以下置六丞，又有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府、若卢、考工室、左弋、居室等数十官、令、丞[124]。少府侧重管理皇室财政，征取“名曰禁钱”的山泽税、江湖陂池税、苑囿收入、公田收入等，“自别为藏”，专供皇室消费[125]。东汉时，少府职掌变更较大，其经管的财政收入并入大司农，机构也相应缩减，属官只保留了太医、太官、守宫、上林苑等令。少府逐步蜕变为“掌中服御诸物，衣服宝货珍膳之属”[126]的皇室服侍机构。
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从职司上看，九卿中的奉常（太常）、郎中令（光禄勋）、卫尉、太仆、典客（大鸿胪）、宗正、少府七卿，均为管理皇室家事的官署。唯廷尉和大司农，才是名符其实的朝廷政务管理机关。这种皇帝家臣与朝廷政务官混合而成九卿的配置格局，反映了秦汉官僚政治体制确立以后，皇帝由家而国，家务与政务相通，天下共载一家的“家天下”实质。九卿中政务官数少，也是与丞相府分曹治政的情况相适应的。丞相府所属诸曹，恰恰弥补了九卿中政务官不完备的缺陷。
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九卿在施政过程中与朝廷行政中枢丞相府的关系比较复杂。秦、西汉，作为行政和皇宫事务具体掌管、执行机构的九卿，原则上是受丞相总辖的。陈平所言，丞相“上佐天子理阴阳……使卿大夫各得任其职”[127]，正是这个意思。丞相统辖九卿的具体事例也不少。如九卿见丞相须“拜谒”[128]。汉惠帝死后，审食其任左丞相，“监宫中……公卿百官皆因决事”[129]。审食其居宫中施威权，一方面倚仗其得幸于吕后，另一方面也是丞相对九卿的统辖关系使然。至于石庆任丞相时“九卿更用事，事不关决庆”，欲治列卿等罪“反受其过”，那只是汉武帝屡屡废杀丞相及石庆本人“文深审谨，无他大略”[130]等偶然因素所致。而且，此事例不难从反面说明：通常情况下丞相是有权介入更用、惩办九卿等事宜的。与此同时，九卿在上奏皇帝方面又保持着较大的独立性。多数情况下，九卿是可以不通过丞相，直接向皇帝奏报自己所负责的政务，并获取诏旨的。前面提到廷尉上奏诏狱、谳狱，郎中令（光禄勋）宫内密奏等，都是九卿拥有这方面权力的有力证据。他如王卫尉奏释萧何为民请上林御苑空地而被械系廷尉狱[131]，奉常卿叔孙通奏立“原庙”[132]等事中，也未曾见要经过丞相转达的迹象。在这个意义上，九卿并不完全隶属于丞相，而是保持着与皇帝的一些直属联系。也就是说，秦、西汉朝廷中枢组织丞相府与执行机关九卿之间，有时并不存在纵向的上下通连机制。这又是秦、西汉“九列执事，丞相都总”过程中的特殊之点。
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与秦、西汉相比，东汉九卿施政及其与行政中枢组织的关系，又有三个特殊之处：
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