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中国古代官僚政治 第七章 官场公文与行政权力运作
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公文，在古代官僚政治的条件下，始终充当行政权力运作的重要手段，发挥着沟通上下统属联系，指导行政管理活动等作用。古人云，朝廷、地方各衙门的工作，不过是“行一文书，出一告示”。可见，古代官僚管理国家诸活动离不开公文。公文运转与官僚各种行政管理是相伴而行的。官场公文诸形态及运转等，也是古代官僚行政管理体系的组成部分。
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中国古代官僚政治 一、公文的起源、种类和格式规则
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公文的产生，可以追溯到遥远的上古时代。在国家及君主出现之际，表达君主政教号令的文字就应运而生了。最初的古文字属象形文字。伏羲创画八卦，实际上是以卦象形式出现的八种政教号令，即公文的原始形态[1]。殷商时期，早期汉字甲骨文基本定型。迄今所见殷墟甲骨卜辞，记载了殷商国家的祭祀、征伐、赏赐、狩猎、农事、惩戒等各种活动，某种意义上也是一种政务文书。
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春秋战国以后，古代官僚政治正式形成，各种公文在国家行政管理活动中的地位越来越重要。公文的表现形式及规则，不断完善、严密。概括地说，秦汉至明清的官场公文可分三类：皇帝御用文书、官僚奏疏、官府行移。由于君主专制、纲常伦理和各个时期文风的影响，三类公文的具体形式及内容，在各个朝代又依时间的推移而有所变化。
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（一）皇帝御用文书
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如前所述，皇帝是帝制国家的所有者和最高统治者。皇帝掌握国家民政、军事、财政、刑法、礼教、官吏任用等最高权力。有关国家的一切大政方针、法令、政策，统统由皇帝个人决定并颁布。皇帝的诏旨，是帝制国家最终的法律渊源，具有最高的法律效力。中央和地方官僚所从事的行政管理，都必须把皇帝的诏旨当作基本依据。以诏旨为代表的皇帝御用文书，也是官场上最重要的公务文书。
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秦始皇创建皇帝制度，把先秦贵贱皆用的自我称谓“朕”独占起来。又正式把皇帝的文书分为“制”“诏”两种，即所谓“命为制，令为诏”[2]。制书是皇帝颁布制度的命令，诏书是一般政务的文告。后世皇帝御用文书的名目越来越复杂繁琐，包括制、诏、诰、旨、册、策、谕、令、檄、牒、札等等。尽管如此，仍可沿“制”“诏”旧例，分为发表重大制度、典礼、封赏的文书和处理日常政务的文书两大类。
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皇帝诏旨等御用文书，通常由宰相、宫廷侍从等根据皇帝个人的意志草拟，并经皇帝审核颁布天下。掌管草拟诏旨的官僚，随而成为朝廷行政中枢所在和皇帝进行日常政务决策的协助者。然而，有些时候，皇帝也躬自拟诏旨，下发官府执行，如汉代的“诏记”，唐代的“斜封墨敕”，宋代的“手诏”，清代的“朱批谕旨”等。这种做法随意性很大，不合乎朝廷正规典制，又往往最能反映皇帝独裁的个人意志。因而，其效力比起一般诏旨毫不逊色。后期还颇受官僚们的重视，甚至被置于一般诏旨之上。
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（二）官僚奏疏
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皇帝的君父地位确立后，他所豢养的成千上万的职业官僚，有义务经常向皇帝呈送奏疏，报告政务，或贺节谢恩。官僚奏疏是上行文书中数量最多的部分。其形式名目也五花八门，有章、奏、表、状、疏、笺、题、议、片、制对、露布、揭帖、札子等。一般称为上疏或奏疏。贺节谢恩的表章、奏笺，主要在国家节庆、皇帝诞辰及受到恩宠封赏之际使用。这一类表章，多是歌功颂德，吉祥恭敬，又一味堆砌华丽辞藻，文体古板，内容空洞。它是古代礼仪纲常所必需，也是表达官僚们奴仆般效忠的极好机会。报告政务的奏疏，内容比较广泛。举凡财政税收、军情盗贼、土地人口、礼教吏治、天时雨雪、农田收成等情况，朝廷各部门和地方长官都要奏报皇帝。政务奏报，是臣僚个人上奏皇帝的，而不是上奏给宰相等上司的。这也表明，整个帝制国家只有一个权力中心，广大官僚原则上只与皇帝保持臣属关系，只对皇帝负责，只效忠于皇帝个人。
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秦代，官僚奏疏的门类、名称，初具规模。据《文选》卷三十七表上李善注，三王以前，臣下言事晓上，谓之“敷奏”。秦始改称“表”，而且把敷奏分为四种：“谢恩曰章，陈事曰表，劾验政事曰奏，推复平论，有异事进之曰驳。”最早把上下尊卑关系带入臣僚奏疏的，也是秦朝。当时，皇帝文书称“制”，称“诏”；群臣上书，却称“昧死”。尊君抑臣，堂高廉远。秦朝还创造奏章中遇皇帝等字必须提行的“颂圣之体”[3]。此制在后世不断升级，变本加厉。稍有违犯，就会被指斥为文字失检等大不敬罪。
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两汉袭秦制，官僚奏疏仍分章、表、奏、驳议四种。汉初，奏疏开头仍称“昧死”。王莽新朝以后，景慕古法，废去“昧死”，奏疏开头改为“顿首”。然而，结尾又加“顿首顿首，死罪死罪”，较秦制有过之而无不及。两汉臣僚奏疏中，一般需在左方下附录奏者的官衔名字。公卿、校尉、诸将军，只具名不具姓。一般表章不密封。若奏言系秘密事宜，则盛以黑色布囊。外黑内素，有固定程式。不合乎程式，不得以公驿递上[4]。边塞上言紧急军事，率用赤白布囊包装[5]。
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唐宋时期，臣僚奏疏有了新的发展。唐代盛行表状。一般官员给皇帝的上奏，称“表”。与皇帝比较亲近的大臣奏疏称“状”。宋代，表和奏使用较多。表用于陈谢；奏用于政事上闻。后一种场合，或用札子[6]。书写用纸及格式方面，自魏晋，奏状多用黄纸。唐宋略变其规。唐人表章封皮上，另附纸略举事目，称为“引黄”。宋人奏状、札子，不用黄纸，而用白纸。若言意未尽，则另用黄纸书其大要，粘于札状之尾[7]。唐宋臣僚奏疏虽剔除了“昧死”“死罪”之类的奴颜卑下辞藻，但“诚惶诚恐”“顿首稽首”等中谢中贺词语十分流行[8]。通常，表奏多以“右臣伏以……”开头，中间夹“中谢”“中贺”等语，状尾或书“谨奏”，或书“伏候敕旨”[9]。这表明唐宋之际，士大夫至少在给皇帝的奏疏中仍保留着几分奴性。
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明代臣僚奏疏，分为奏本和题本两种。奏本用于私事，如“乞恩，认罪，缴敕，谢恩，并军民人等陈情建言申诉等事，并用奏本”。而“一应公事用题本”[10]。奏本臣民通用，题本则专属官僚。明廷规定，奏本纸高一尺三寸。题本比奏本小，而字稍大。题本每幅六行，一行二十格，抬头两字，平行十八字。其余对衙门官衔、姓名、户籍以及状尾“谨奏闻”等书写格式也有详细的规定[11]。题本、奏本以外，少数内阁大臣或以揭帖形式上奏。揭帖系秘密奏事，惟阁臣得以使用。凡有军国要事，阁臣书奏其上，用文渊阁印封缄，直送御前。左右近侍不得中途拆阅[12]。
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清初袭明制，仍以奏本、题本为法定的臣僚上奏文书，其适用范围也与明代相同。康熙、雍正二帝，又在奏本、题本之外另增一种奏折。奏折是部分高级官吏及皇帝近臣受皇帝特许，直接上奏，径送宫中，交皇帝亲自审阅的上奏形式。它的出现，发挥了强化皇帝独裁和加快奏疏处理效率的双重效用。清廷还规定，题本用印，奏本不用印。题本、奏本的字数，清初曾作过限制。无论题本、奏本，字数不得超过三百。题本中允许使用的“贴黄”，也不得超过百字。据说，顺治、康熙年间章奏词句极为简洁赅括。凡超过三百字的，必须声明所言至关重要云云。直至雍正朝，才矫正其枉，重新规定：凡条奏紧急公事，务求详明畅达，不必顾忌字数限额[13]。题本、奏本的书写行款，均为每幅六行，每行二十字。题本纸幅稍宽。奏折纸幅仅相当于题本的五分之三。官吏的题本、奏本及奏折，还有许多不成文法的忌讳、陈规。如督抚等大吏命人赴京师投折，必须事先核计到京之日是否有庆典忌日，并告诫差人避忌之日勿投递。章奏中所涉及的刑名罪犯，若与庙号、谥号相同，也须易字避讳。如“圣”改作“蕣”，“仁”改作“芢”等[14]。清中叶，由于奏本、题本名目多，奏事繁，不便于审阅披览，乾隆十三年（1748），废除奏本专用题本[15]。清末，光绪帝又改题为奏，索性废掉题本，一律使用奏折[16]。后者乃是外国势力入侵，清廷新旧机构更替背景下的一种特殊变动。
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此外，奏疏若干称谓的产生和演化，又与纸的使用及折叠方式等有直接联系。例如唐宋以后臣僚奏疏全部使用纸张。奏状所用纸常常以幅为单位折叠相连。篇幅较大时，又折成一本。于是，奏状逐渐改称“本”和“折”了。
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（三）官府行移判札
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在官僚行政管理活动中，还有大量的公文属于中央和地方官府之间往来的文牍及官府的判词、议札等。这些公文，与官僚行政活动关系更为密切，且能够较直接地反映官僚机构运行的一些具体情况。
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下行公文。上级官府对下级官府的指示、批复、告诫等，都属于下行公文。历代下行公文的名目很多，有教、符、帖、札、牌、檄、令、故牒、指挥、照会等等。
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汉代常见的下行文书是檄与牒。西汉时，薛宣任左冯翊郡守，“始高陵令（阳）〔杨〕湛、栎阳令谢游皆贪猾不逊……宣察湛有改节敬宣之效，乃手自牒书，条其奸臧，封与湛曰：‘吏民条言君如牒，或议以为疑于主守盗。冯翊敬重令，又念十金法重，不忍相暴章。故密以手书相晓，欲君自图进退，可复伸眉于后。即无其事，复封还记，得为君分明之。’湛自知罪臧皆应记，而宣辞语温润，无伤害意。湛即时解印绶付吏，为记谢宣，终无怨言。而栎阳令游自以大儒有名，轻宣。宣独移书显责之曰：‘告栎阳令：吏民言令治行烦苛，适罚作使千人以上，贼取钱财数十万，给为非法，卖买听任富吏，贾数不可知。证验以明白，欲遣吏考案，恐负举者，耻辱儒士，故使掾平镌令。孔子曰：陈力就列，不能则止。令详思之，方调守。’游得檄，亦解印绶去”[17]。郡守薛宣为劝说栎阳、高陵二县令服罪离职，所下的公文，一为牒，二为檄。二公文虽都是郡守颁下，它们之间似有差异。牒系郡守亲笔书写，密封投递，不予公开，似为不十分正规的公文。书写文气也比较“温润”，类似于书信。檄则劈头即曰“告”，纯粹用上司对下属的口吻，明显是正式公文。还派“郡掾平”以檄面责栎阳县令。另外，郡守朱博给姑幕县令丞所下檄文，开头也曰“告”。檄文由朱博“口占”，书吏记录。末尾还以“如律令”三字相教诫[18]。永初二年（108），车骑将军向有关郡县征发夫民、牲畜，讨伐叛羌的檄文，也有“如律令”三字[19]。足见，汉代下行文中的檄，挟律令之威，命令下级必须按上司指示执行，带有很大的强制性。
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唐宋的下行文，主要是符牒。其中，中书门下宰相的下行文比较特殊，唐称为“堂帖”，宋曰“札子”。二者名异实同，都是宰相指挥百官的公文。唐代的公文，还出现了批答，即下级官员对上司下达的符牒，可以在文尾批答意见而返之。德宗贞元中，度支以符牒命令渭南县尉张造伐取两京道中槐木造车，另栽以小树。张造竟于符牒之后加了百余字的批答。度支接到后，转奏皇帝，罢止了伐木之事[20]。此外，宰相可以在节镇公牒后批语若干，然后进奏皇帝[21]。这种批答，尤其是下级对上司下行符牒的批答，不拘上下等级，逆而非顺。据说是受给事中封驳诏旨的影响。它对处理有争议的政事，显然是有好处的。
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元明清官府下行文的名目又有若干变化。元代一般作故牒和指挥[22]。明代增为照会、札付、下帖、故牒四种[23]。清代则是札、牌、牒、谕等。札一般是上级对下级的信函，多以商议口吻行文。谕是上级对下级的批示和训导，多在上司对下级申呈文批示的场合使用。牌或称“宪牌”“堂牌”，主要用于催征赋役，执行刑罚等公务。牌文系木刻版印，正文墨笔书写，并加盖官印[24]。
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