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中国古代官僚政治 [:1703103674]
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中国古代官僚政治 第八章 胥吏、幕僚与行政管理
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一、胥吏
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古代王朝中，虽有政府官员布列中央地方，在各级衙署中行使其职权，但大量的日常琐细事务的具体处理，又是靠为数众多的吏员来完成的。这些人虽不属于官，但却实际执行着政府的职能，没有他们的辅助，各级官员在行政中就寸步难行，他们被认为是“为政所必不可少者”[1]，“上自公卿下至守令，总不能出此辈圈，刑名簿书出其手，典故宪令出其手，甚至于兵枢政要、迟速进退无不出其手。一刻无此辈，则宰相亦束手矣”[2]！吏是各级政府机构佥选或雇用的公职人员，有额设编制及一整套管理规制，其数量大大超过额设官员。唐代玄宗朝，中央与地方官共一万八千八百零五名，而胥吏杂任则三十四万多人[3]，官与吏之比为1：18；宋代的胥吏数量更庞大，真宗咸平年间减省天下冗吏，一次就裁汰十九万多人[4]；清代，中央及地方各衙署中，胥吏“多者动以千计，少者不下数百”[5]。从他们的实际作用及其规制、数量来看，这些人已成为整个官僚行政系统的一个重要组成部分。
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（一）胥吏的名目、职掌与选用
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秦汉时期，官与吏的区别不甚严格，吏也可算作是低级小官。魏晋以后，官吏的选用定以品级，九品以上便成为严格意义上的官，称为流内；九品以下就成了后来所说的吏，属于流外了。由于门阀制的盛行，担任吏职的人员主要来自庶族平民，为士人所不齿。科举制以后，流内官主要由科考选拔的优等士子充当，这些人都是取得了出身资格、有一定身份的人，胥吏所从事的杂职，更成了那些读书做官者不屑而为的低贱职业。
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胥吏的职差琐杂，名目也繁多。唐代在中央衙门中有：令史、府史、掌固、赞者、典谒、亭长、司驭、门仆、门事、主杖、监门直长、亲事、帐内等；地方各衙署中有：佐史、司户、录事、仓督、典狱、执刀、白直、市令、市丞、津史等等。宋代的胥吏名目更多，如孔目、曹司、押司、令史、书吏、贴书、堂后官、录事、守当官、公人、主事、都事、主书、提点、书令史、胥佐、胥长、书手、乡书手、贴司、供事、堂吏、典库等等。明清时期，笼统的称呼有：令史、书吏、司吏、供事、堂书、书役、经承、攒典、典吏、书办、房书等，按照不同的职差，还可分出具体的特定名目。
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胥吏按其职差性质可分为两大部分：一是专供奔走驱使的胥役，负责催征赋役，查管市场、关卡，保管钱粮物库，缉捕、看管、押解犯人，衙门内外站堂、看门、通报、传唤，上下衙门及乡里之传送文移、联系，以及跟随长官等等；二是文职吏员，在各衙署内收发公文、查核档册、誊录文件、造报册簿账目、收贮档案等。明清时期，地方州县衙门里有所谓“三班六房”，三班为皂班、壮班、快班，就是属于前者，其中有皂隶、门子、典狱、快手、马快、步快、弓兵、禁卒、粮差、番役等。六房谓吏房、户房、礼房、兵房、刑房、工房，是按中央六部的分工形式，分房管理各类事务，各房书吏分别称为吏书、户书、礼书、兵书、刑书、工书，属于文吏，诸如本衙门及下属衙门官员花名、履历等人事册簿之造报；辖区内户口、田亩、税课之登记造册，钱粮之奏销，承办田房税契；旌表孝子、节妇，学校教务，礼仪杂务；本衙门三班人员、丁差马夫及辖内驿站各类事务；词讼录供、审验证单之缮拟、律例档案之查找，协理各种刑案以及保甲造册；境内工程、造办各种用项之开销、匠户册之勘造等等，都由这些文吏经手。
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胥吏的职务在相当长的时期内曾带有“役”的性质，明中期以前，曾采取佥充的形式，如宋朝，即“因前代之制，以衙前主官物，以里正、户长、乡书手课督赋税，以耆长、弓手、壮丁逐捕盗贼，以承符、人力、手力、散从官给使令。县曹司至押、录，州曹司至孔目官，下至杂职、虞侯、拣、搯等人，各以乡户等第定差”[6]。这些人都是按派役的制度，根据其户等而轮充服役。明代规定，“凡佥充吏役，例于农民、身家无过、年三十以下、能书者选用”。明初，是按其户之职业性质、丁之多寡佥派：正军户，五丁以上佥一丁充吏，四丁不许；水马驿站、贴军、杂役、养马等项人户，四丁以上佥一丁，三丁不许；民户，两丁识字，可佥一丁[7]。明代还有“谪充”为吏的规定，即将府州县学生员及监生中的低等生，长期举试不第者，“罚为吏”，或将犯罪的官员罚充为承差的典吏。
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胥吏中的文吏，需要一定的文化知识，所以要经过考核选拔。宋代，考选中央机关文吏一般经过两道程序，先由选用衙门考试，合格后，送御史台复试，复试合格，成为正式职吏。考试内容主要是验人才、试书札两项，由于各部门吏人职责不同，工作性质及工作要求也不一样，因而各部门考试又侧重于该部门专业。正因为吏人的专业化性质，所以在入役之前多经过一阶段这方面知识的“习学”[8]。明朝实行纳银充吏制，“民家子弟，初在本处纳银充吏，谓之农民。巡按考其刑名、行移、写字……考称者，照纳银司、府、州、县令典等项，挨次参充。不中者降参着役”[9]。可见文吏在当时已成平民竞相谋求的一种职业，政府因而借机收费，实际就是交钱买职。清初沿袭“旧例，书吏承充按纳银数多寡，分送各衙门办事”。康熙年间停纳银，改为招募。凡通晓律例、工于写算者，赴所在衙门报名。报名时须持有同乡书吏及亲族邻里的保结，证明确属身家清白、无犯罪行为，并非顶替冒考，并非重役，再经当地衙署核对其籍贯、年龄等无误，然后参加考试，择文理明通者录用。被选中者不能马上充任，须要等待上届吏员退职缺出，才能顶补。按规定，吏员任职五年，就必须退役，由待缺者顶补。官府这样规定，是“因该书吏等充役有年，熟悉衙门事务，易启勾通贿属之弊”[10]，所以必须不断地募用新吏。为防止吏员冒滥，各衙门都定有额缺。清代，中央的内阁设六十二名、翰林院十六名、宗人府十四名，六部中以户部最多，共二百零五名，最少的兵部也有六十五名；地方机构中，督、抚衙门定二三十名左右，府、州、县衙门一般在十几名至二十几名。以上经制额缺实际并不敷用，雍正朝的巡抚田文镜就曾给皇帝上过一道奏折，陈述其衙署内所用书吏已超过定额十倍有余，因“事务殷繁，尚苦赶办不及”[11]。因而各衙门无不大量雇用额外吏人，如“贴写”“稿工”“帮役”等等，以致实际所用书吏大大超编。
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职吏的俸禄待遇如何，各代制度不一，总的说来，其俸给不仅微薄，而且不固定。如唐代，中央机关中的文吏，“月俸一百四十，食料三十”[12]，每月一百七十文，而最低级的九品官，月俸也有一千五百文[13]，吏人仅及其九分之一。宋代吏人“素无常禄”，且“增损不常”[14]。明初，中央衙门的文吏最高者给米两石左右，此后又有所减少。清代，虽规定“按季给以工食银两”，但“屡经裁减”[15]。
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朝廷对任役的吏员也定有考核制度。明代是三年考核一次，供职勤勉没有过失者，可转入较高一级的衙门任役。经三次考核，优等者可授以出身，取得做官的资格。清代规定任满五年后，经考核无过，可参加考试，按成绩录用为官，无论考取与否，都被勒令回籍，入选者在家候缺，落选者即被黜退，不许再次应募考取书吏。文吏虽可入仕，但朝廷严格限制这些人进入中级以上官僚阶层（元代除外）。唐代规定，流外吏员不得任清要官。明代初期，尚有吏人入选较高品秩官员者，此后“吏员崇者止于七品……非保荐不得为州郡”[16]。清代最高者授以正八品，乾隆以后又压至从九品。书吏待遇微薄，升迁前途黯淡，因而他们的唯一追求就是唯利是图，在自己有限的役期内，利用职任之便设法谋取实惠，这是导致胥吏擅权败坏吏治的原因之一。
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（二）胥吏擅权及其对封建吏治的败坏
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谈到胥吏，古人几乎是众口一词切齿痛责，人们的指斥不外两个方面：一是说他们擅权，“朝廷之权尽在胥吏”，“百官者虚名，而柄国者胥吏而已”，清人甚至说“本朝与胥吏共天下”[17]；二是痛斥此辈蠹政害民，“书吏、差役，其贪毒之性酷于虎狼，其狡诈之情，黠于狐鼠，假威倚势，变幻无穷，专务害民，不遗余力”[18]，称他们为“猾吏奸胥”“蠹书”“刀笔吏”，甚至骂他们为“狗吏”。看来，胥吏尽管不是掌印掌权之官，但实际权力却可超过国家正式官员，而且他们的擅权，成了封建吏治败坏的重要因素。那么在行政中他们何以能够擅权，又是怎样蠹政害民败坏吏治的呢？
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书吏虽然没有科举士人的满腹经纶，但他们所熟悉掌握的，却是行政方面的实用知识与技能，分掌刑名、钱谷各科的文吏们，就某一方面而言，他们的精通程度要超过他们的长官。清代的书吏，不少人在任役之前就已经过这方面专业知识的学习，讲授吏业是当时的专门学问，谋求是业者，“延师不务课读，惟属以笔牍之任”。他们正是以己之长而制长官之短。而公文的繁缛，也造成了官员对书吏的依赖，清雍正帝就曾说，各省的布政使“掌通省之钱谷”，按察使“掌通省之刑名，案牍如山，不得不仗熟练之书役为之办理”[19]。以办理刑案为例，清代的法律条文“律”，只是一种原则性的笼统规定，而实际犯案的情节异常复杂，所以在判案时是依“例”而行，即用以往判案的成例作为依据，对比而定，而以往例案之堆积，高与屋齐，非熟手不能查到，那些经科举入仕或以恩荫、捐纳为官者，于法律本不谙习，面对千变万化的案件及汗牛充栋的例案更是无所措手足，所以他们处理案件，往往是由“书吏检阅成案，比照律，呈之司官，司官略加润色，呈之堂官，堂官若不驳斥，则此案定矣”[20]。由于“法可知而例不可知，吏胥得操其两可之权”。录供的措词、仵作之验单也要经此辈之手。这样，事先买通了他们，重罪也可轻判，否则，这些刀笔吏不过笔锋一转，稍做手脚，便可罪加三等，以致时人有“天下有吏之法，无朝廷之法”之说[21]。其他如官员的考核与迁转、钱粮之征派、工程之预算报销等等，书吏都可借条文成例之繁杂、疏漏与矛盾之处上下其手，借机需索，使“铨选可疾可滞，处分可轻可重，财赋可侵可蚀，典礼可举可废，人命可出可入，讼狱可上可下，工程可增可减。使费既赢，则援案以准之，求贷不遂，则援案以驳之，人人惴恐而不能指其非”[22]。
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地方官对胥吏的依赖性更强。地方衙门的胥吏主要是本地人充当，这些人熟悉当地风土民情，而且有各种关系人物。而地方官，由于回避制度，非本地人所任，而且经常迁转，任期不长，因而那些“亲民”之细务，事事都要借助衙中的土著胥吏。胥吏则利用他们的乡土关系、对地方政情的谙熟，而左右长官、欺蒙长官。正如宋人陆九渊所说：“官人者，异乡之人。吏人者，本乡之人……官人视事，则左右前后皆吏人也。故官人为吏所欺，为吏所卖，亦其势然也。”[23]
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不仅本衙门官员被胥吏愚弄，其他衙门官员也同样逃脱不了此辈的欺蒙与控制。清代某人候补知县，吏部书吏向他索贿说，此缺依例你可补到，但必须给我一千两银子。此人以他乃按例而补，何须打点，因而拒绝。不久此县缺出，但已为其他候缺者顶补。经人打听，才知此书吏以他有两种铨补资格无法确定哪一种为理由，没有为他上递档册。此人只得向书吏请求办法。书吏说这次需要五千两银子，否则得注销一种资格。此人无法筹办五千两巨款，便注销了自己“保举”班的资格。不久书吏又向他说，真是太遗憾了，这次补缺保举班人少，您可以补上，可惜已经注销了。这个候补者就因没有行贿，而两次被耍弄。清代，这种索贿几乎是公开的，“贿不至，非驳斥即延阁，故外官得缺，必须到部打点”[24]。再如官员的考核，地方官考核优劣的重要依据之一是其赋税的征收情况，上级衙门的书吏往往借其掌握的下级衙门的钱粮汇报册而大做文章。上级衙门长官不能于浩繁的钱粮册簿中项项查核，仅凭本衙门书吏的汇报而开具下级官员的考语。下级衙门官员在自己前途升迁黜陟的大问题上，不得不打点书吏，尤其“不可稍失其意……盖知吏胥亦能操吾之短长也”[25]。至于乡间小民，也就更被他们玩弄于掌股之中了，史书上所说的赋役钱粮的转嫁——“飞洒诡寄”，征收时的额外加耗，利用银、钱比价之差，货币与实物之折算而多征，以及以完作欠等等，多出此辈之手。遇有词讼案件，“辄向两造需索差钱……又借传讯邻证之名，扰及同村居民以邀厚贿”，若没有满足其讹索，则“诬赖多方，滥行拖累，以倾其家”[26]。
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官员荒怠政务，也为胥吏擅权作弊提供了可乘之机。官场中，尸位素餐而于政务全不尽心的官员并不少见，这些人“不留意政事，一切付之胥曹”。清嘉庆年间发生的冒支国帑案，就是一个典型事例。当时工部有个书吏叫王书常者，每当有土木、水利工程，则假借主管官员名姓造册，向户部支款。按定例，支取工程帑项必须该部长官查核批示。而这个书吏与司员串通一气，每每“伺大员谈笑会饮时，将稿文雁行斜进。诸大员不复寓目，仰视屋梁，手画大诺而已”。数万两白银便落入了此辈囊橐。由于数次作弊，侵吞至数十万两，官员虽被蒙蔽，却为工头某发觉告发，才将该书吏正法，官员革处[27]。清代皇帝曾多次严厉斥责官员：“一切案件如假手书吏，至蠹书作弊者，照溺职例革职”，“外省督抚藩臬等衙门，一切题稿批详事件，俱应于内署定稿……如果仍前令书吏批拟，致滋弊端者，一经发觉，将该督抚藩臬等交部议处”[28]。屡次申斥而不能杜绝，说明这类现象是始终存在于官场之中的。
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胥吏之擅权，还由于他们能够结成盘根错节的胥吏网，盘踞某衙门，因而能够上下串通、左右逢源。按规定，书吏役满必须退役回乡，但有些擅长某项业务的书吏，往往被长官倚任而留用，主管某房，指挥大量的额外贴写、稿工，手下还有不少从学的书役。这些人，一般是他的亲族乡党，书吏缺出，便由这些贴写等充补，以致这些衙门成了某宗族、某地区乡人的世袭盘踞领地。尤其是那些主管钱粮的户部及银库、税关等肥缺部门，更是他们的麇集宝地。明万历年间，“户部十三司，胥算皆绍兴人”，这种状况延续到清代嘉道年间，仍未改变[29]。道光朝，“京师各库及税务衙门书吏，当役满告退后，其接充者，非其子侄，即其亲戚。如银库书吏，大半皆系史姓；崇文门税务书吏，大半皆系张、王等姓，盘据把持，已可概见”[30]。由于书吏的私行雇用与授受，某些在职书吏也因此而有“缺主”之称。这些缺主把持某部门，是书吏擅权的重要表现，正如雍正帝所揭露：“有一等积棍名曰缺主，独掌一司之事，盘距其中，事无大小，一手握定。而不肖司官交通贿赂，倚为心腹，上下朋奸莫可查究。书办尚有更换，缺主总无改移，子孙相承，竟成世业。各衙门奸弊丛生，未有不由于缺主者。”[31]这种状况，自宋代以来就一直存在，时人谓之“官无封建，而吏有封建”，官员任满即调离，而吏却“窟穴其中，父以是传子，冗以是传弟”[32]。各衙门之间，胥吏也因乡党关系而结成集团势力。明末以后至清代，中央各机关的书吏，绍兴人居多[33]，这些人串通一气，互相救援。下级衙门胥吏犯事，上级衙门胥吏为其说情，下级衙门长官就不能驳其情面，否则就事事掣肘、要挟。有些官员与相关衙门或上级衙门打交道，也不得不求助于手下的胥吏。至于那些缺主，不仅为本衙门长官所倚重，而且成为相关衙门官员交结的对象，以免受制。彭龟年曾对宋代的情况作过这样的剖析：“吏道之盛无如今日，州县之吏止能制百姓，中都之吏乃能制官员，台省之吏至能制朝廷。州县之吏所以能制百姓者，与监司之吏通也；中都之吏所以能制官员者，与台省之吏通也；台省之吏所以能制朝廷者，与权幸通也。”[34]胥吏所以能在官僚行政体系中，隐然形成一种与“官权”相颉颃，甚至能制官的“吏势”，一个重要原因是凭借他们的关系网。
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精于吏道的奸吏们，作弊手段也是多种多样、无孔不入。他们除利用律例、则例的灵活性而公开舞弊营私外，还常常采取涂改、伪造、抽换、销毁文档等手段。清嘉庆年间震惊朝野的直隶省衙门书吏侵吞钱粮案，就是该书吏与州县衙门之书吏、长随等多次串通，“私雕假印、挖改公文、虚捏报解、重领冒支、销毁借领案卷”，将该省正项钱粮“抵冒分肥至三十余万两之多”[35]。利用官僚机构行政中的弊端及官员的某些短处而要挟，也是书吏们的惯用伎俩。清乾隆朝大学士福康安在西藏之役班师回朝后，向户部报销军费开支。户部书吏开口即索要万两白银，福康安大怒，厉声斥责。书吏则从容对曰：“小吏怎敢向大帅索贿，只因用款项目太多、数额太大、册簿太多，如果不另雇书手，非二三年不能完结。今日奏报军需，明日又奏报，皇上览奏不仅厌烦，而且会对如此浩繁的开支深究追诘。现在皇上正大赏军功，如果日夜赶办尽快全行具奏报销，皇上必一喜而定。欲速办，必多雇人，多雇人，需款必多，我实在是为您着想，非为各吏计也！”这位手脚本不干净的大帅，听后竟“大为激赏”，“立予万金”[36]。又如，礼部尚书某是前朝阵殁功臣的遗腹子，同乡人上奏朝廷请求旌表其母。正办理过程中，该部书吏找到这位礼部尚书，直接挑明要银一万两，此官断然拒绝。书吏叠指细讲：封翁（指这位官员的父亲）某年阵殁，太夫人遗腹生公，您今年应若干岁。可是您当初科考时少报了两岁，历历在案。这样太夫人生您就成了封翁殁后两年以后之事，于理不通，这怎能旌表呢？此官大惊，问计将安出。书吏曰：公考试时，府、县、院及礼部皆有档册，服官后吏部亦有档，须将各衙门档册年岁一一更正，所以我这就不能不各处去打点了。这位礼部尚书只好老老实实拿出万两白银[37]。清代谚云：“清官难逃猾吏手”，于此可见一斑。
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胥吏擅权所造成的危害是多方面的。首先，它加重了官僚政治的腐败程度。胥吏败坏吏治，主要表现在贪赃图利上。与官相比，胥吏贪赃舞弊有两个特征：一是明目张胆，大量地表现为公开的索贿；二是见缝插针，凡过手文书、经手之事，有空就钻，雁过拔毛。这类公开的经常性的枉法行为，无论在官场之中，还是官府与民之间，都已成了司空见惯、见怪不怪之事。可以说，他们对吏治的败坏及社会风气、官场风气的毒化，比起官僚为害更甚。清代的书吏甚至实行“卖缺”，书吏临退役之时，待价而沽，“每缺或万余金，或数千金不等”[38]，视缺之肥、瘠，“量其出息之多寡以为授受”[39]。这种卖缺，实际是转让贪赃的“专利”，而买缺者，一旦得缺，必能将本利成倍地回收，国家公职竟然成为私相买卖的贪赃专利，见不得人的丑事变成公开的交易，可见这些蠹吏们已把吏治败坏到何种程度！
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蠹吏贪赃、侵吞国帑，比起贪官不在其下，甚至有过之而无不及。清代的京城有“官穷吏富”之说，书吏中的“吏户两部书吏……其中之强有力者，辄皆岁入数十万”[40]，尤其是“户部书吏之富，可埒王侯”[41]。俸给微薄的书吏，何以能岁入数十万两白银，不言而喻。官穷是相对于吏富而言，像和珅那样的贪官，在京官中毕竟是少数，而贪吏则大大多于贪官，“自京畿以及各直省，有不营私之官，而鲜有不营私之吏”[42]，所以清代北京又有“东富西贵”的说法，东富是指京师书吏皆居住于正阳门外之东，西贵说的是京衙司官多居于正阳门外之西。这些胥吏所得大量钱财，无论采取何种手段，来自哪些渠道，归根结底，都是民脂民膏。而地方胥吏，则是以超额征派、以完作欠以及转嫁等形式，直接从百姓身上榨取。贪吏悍吏以得财为主要目的，数十倍于官员的“虎狼之吏”吸吮民之膏血，鱼肉百姓，无疑是激化社会矛盾的重要原因。
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另外，胥吏擅权还造成了官僚政体在行政中极为反常的现象——官弱吏强、官与吏勾结。官弱吏强，一表现为下级衙门官员惹不起上级衙门之吏，不得不与“上官之奴隶分庭抗礼”，而“吏假官之尊，虽强令无如之何”[43]；二是本衙门官员不得不依靠吏开展工作，进而受吏之欺蒙、挟制。官吏勾结，或表现为官与吏合伙贪赃舞弊，或表现为官“恃吏为爪牙”，“引为腹心”，还有不少官员，公开为胥吏开脱罪责，因为“失察吏胥有关于己之考成”，影响自己的前程，因而“巧为弥缝、曲为袒护”[44]。官吏合伙贪赃，加深吏治的腐败，官袒护吏，更加助长吏势的猖獗；官弱吏强，官不能制吏，甚至受制于吏，则对胥吏的蠹政害民无力制止。有感于“元亡于吏”的明太祖朱元璋曾做过如此深刻的分析：“天下之治乱，在于君臣之能驭不能驭耳。若君能驭臣，臣能驭吏，故治由此始；若君不能驭臣，臣无以驭吏，则乱亦由此始。”[45]吏势发展为官府难以驾驭的力量，严重地破坏了正常的统治秩序，不仅国家之“乱由此始”，而且必将愈演愈烈。
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胥吏蠹政害民，营私舞弊，是官僚政治的腐败性所决定的，它不是一个孤立存在的特殊现象。官场腐败，官员贪赃枉法，就不可能使胥吏清廉守法。而官员的怠政、不尽职以及文牍主义、公文的浩繁，也为胥吏弄法舞弊提供了条件。但胥吏制度本身，也确实存在着弊端。首先，胥吏既已纳入国家行政系统之中，成为必不可少的公务人员，却又把他们当作贱役看待，在俸给待遇上，吏与官相差悬殊，且没有保障，大量的额外胥吏的雇佣费用，主要靠任用衙门自行解决，如状纸银、税契银、关卡抽头等等。俸给微薄，甚至不能养家糊口，也就必然利用其行政之便去谋求。宋人所说“天下吏人，素无常禄，唯以受赇为生”[46]，不能说没有一点道理。在前途上，自科举制后，吏员出吏入官，被压制在低阶范围内，进取无望，整个社会也形成了“贵官贱吏”的观念，既充为吏职者，便自暴自弃，唯利是图。在胥吏的选用上，也远没有官员严格，不少社会渣滓、地痞、流氓也混入吏员队伍，这些人把那些坑蒙拐骗、欺诈奸猾的恶劣作风带进官场。诸种因素，导致吏成为与官有所区别的特殊阶层。因而无论是从实际情况，还是观念印象，人们对吏这一阶层从来没有好的评价和好感。官，尚有“清官”之说，对于吏，则从未有人把清、廉、贤之名加在他们的头上。还有人把他们与宦官相提并庥，指出“天下之断然自弃于恶，又不能不用，用之则卒有害必无善者，在内为宦官，在外为胥吏”。其次，国家的监控机制也有薄弱之处，监察主要是针对官员的行为，对于庞大的处于行政系统末梢的吏员阶层，对于吏的琐屑繁杂的行政活动，则显得无力，因而吏弊也就无法得到及时的制止和有效的制约。
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政权机关由于需要办理大量的繁琐的杂务，而不能不任用大批的胥吏，作为官僚行政的辅助，用之，又产生无法摆脱的“吏弊”，官府尽管始终把驭吏作为澄清吏治的一大要务，但收效甚微，以致发出“官箴易正，吏弊难清”的哀叹。胥吏蠹政，成为古代王朝，尤其是唐宋以后政治腐败的一个重要表现方面，至清代而为害愈烈，直到该王朝灭亡。