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二、边疆政治的历史形态
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边疆这个特定的区域，既远离国家的核心地带或统治的传统区域，地理环境条件又与核心地带迥异，要么地形破碎，高山深谷相间；要么是茫茫草原，或戈壁荒漠。在人类征服自然的能力和交通不便的情况下，这样的自然条件不仅影响极大，而且进一步加大了边疆与核心地带之间的差异。在这样的环境条件下，生活于边疆的人们形成了与核心地带的人们差异很大或完全不同的生产方式、生活方式、社会组织方式和社会管理方式，以及在此基础上形成的风俗习惯和社会心理。这样的一种人们为适应环境而创造的生存方式在长期延续的过程中，逐渐沉淀为特定的社会文化。这样的文化反过来，又将处于其中的人们凝聚成特定的人群共同体。在“民族”这个具有特殊内涵的概念被广泛运用于描述和分析人类社会不同的人群共同体[6]以后，这样的人群共同体就被称为“民族”。相对于中国的主体民族而言，这样的人群共同体虽然数量庞杂，但规模较小，因而又被统称为“少数民族”。
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在交通不发达的时代，不论从王朝中央的角度，还是从王朝国家的传统区域的角度来看，边疆都是远僻之地，异族——夷狄——之地。这里的异族之人组成的社会，也与核心区存在重大差异，是典型的异族社会。在这样的社会和历史文化条件下形成的政治，不论是权力结构、权威类型、制度体系，还是政治行为、政治过程和政治文化等，都与国家的中央政权明显相区别，也与其他地方的政治形态有显著的不同，因而成为统一的国家政治中一个十分特殊的部分，从而被界定为“边疆政治”。
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所谓“边疆政治”，不过是在国家疆域的特定区域形成和存在的一种富有特色的政治类型，是国家政治中一种特殊的形态或类型。
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首先，基于特殊的边疆社会的边疆政治具有特殊的内容。亚里十多德说：人天生就是政治动物。以社会方式生存和发展的人们，总是要创造出某种政治并生活于其间。纵观人类历史，政治不过是人们为了适应社会的需要而创造出来的特定社会机制，其基本的内容是：构建某种公共权力，并运用这样的公共权力来为特定范围的社会建立秩序和维持秩序，解决社会中的公共性问题，维护社会的稳定和发展。作为一种基本的社会机制的政治，与社会本身具有不可分割的内在联系。生活于边疆这个特定环境条件下的人们，很早就建立了适应环境需要的完整的政治机制。反过来看，正是这样的机制维护了这里社会的稳定和发展。由于边疆的环境条件和社会组织方式的特殊性，这里的政治的权力形成方式、政治权力形态、政治权力的运行方式、民众对政治权力的认同等，都是十分特殊的，甚至与国家核心区域的政治完全不同。比如说，在新中国成立的时候，远僻西南的西双版纳的政治就完全不同于内地，仍然保留着完整的土司政治，国民党的力量、国民政府的军队都无法进入，国民政府的法律和政策也与这里不相干——这一切在内地是完全不可想象的。
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其次，国家针对边疆的特殊情况采取特殊的统治方式。对于边疆地区的人们及社会的特殊性，自古以来的中央政权或统治者，都是十分重视的，甚至不乏夸大和偏见。汉代的班固就说：“是以《春秋》内诸夏而外夷狄，夷狄之人贪而好利，被发左衽，人面兽心，其与中国殊章服，异习俗，饮食不同，言语不通，辟居北垂寒露之野，逐草随畜，射猎为生，隔以山谷，雍以沙幕，天地所以绝外内也。”[7]因此，中央政权和统治者，往往采取不同于核心区的特殊的统治方式，对边疆进行统治。班固就提出：边疆的人民不同于内地，“是故圣工禽兽畜之，不与约誓，不就攻伐；约之则费赂而见欺，攻之则劳师而招寇。其地不可耕而食也，其民不可臣而畜也，是以外而不内，疏而不戚，政教不及其人，正朔不加其国；来则惩而御之，去则备而守之。其慕义而贡献，则接之以礼让，羁靡不绝，使曲在彼，盖圣王制御蛮夷之常道也”[8]。正是基于这样的思想，中央政权或统治者往往因俗而治，对边疆采取特殊的统治方式，形成了诸如羁縻制度、土司制度等在中国历史上具有广泛影响的政治制度。这样的特殊统治方式，又进一步巩固和深化了边疆政治的特殊性。
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再次，中央政权与边疆政治之间形成了特殊的结合方式。边疆的一些区域在历史上也曾经从中国分离出去，在那样的条件下它就不再是中国的边疆了；只有在它属于中央政权的管辖，作为国家疆域的一个部分存在的时候，它才是国家的边疆。而在这样的条件下，边疆政治就隶属于国家政治，是国家政治的一个部分。因此，边疆政权与中央政权或中央政治之间，具有直接而紧密的联系，二者之间的互动就必然产生。但是，边疆政治与中央政权之间的关系，也是十分特殊的。一方面，边疆政治远离中央政权，处于国家政治链条的远端，边疆政治与中央政权之间存在着若干中间环节，而且这种空间上的距离感又被不发达的交通和通讯加强了。因此，中央政权也往往由于鞭长莫及而无法对边疆实施直接统治，只能由地方政权代行国家的统治权力；另一方面，边疆的问题、利益诉求等，也很难传达到中央政权；再一方面，边疆的政权或统治者，也有意无意地搁置中央政权的命令——在“山高皇帝远”的情况下，边疆不听命于中央，或“将在外君命有所不受”的情况就难以避免。在这样的情况下，边疆政治尤其是边疆的地方政权，往往具有较大的独立性。
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以上几个方面，都是边疆政治特殊性的表现或重要内容。同时，它们又将边疆政治凸显为一种特殊的政治形态或政治类型。当然，边疆政治是一个总称，边疆也是由若干个不同的区域组成的。因此，边疆政治也有多样性。中国自从秦统一后，长期都是统一的大国。由于国家的地域辽阔，中央政权为了便于统治和治理而将全国划分为若干的行政区域，形成了许多政治意义上的“地方”。各个地方的政治，即地方政治之间，又有很大的区别，于是便形成了多样性的地方政治。从这个意义上说，各种具体的边疆政治，都是地方政治中的特殊类型。
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由于边疆政治具有诸多的特殊内涵，是一种特殊的政治类型，而且又处于国家疆域的边缘部分，中央政权对它的控制较弱，具有较大的独立性。在历史上，如果中央政权不能有效地控制边疆政治，一些边疆政权就会脱离中央政权，从原有的国家政权中分离出去，自立为国，成为独立的国家政治形态，如云南以大理为中心的地区，就曾经建立过南诏国、大理国。当然，当这些区域再度被纳入中央政权的统治范围以后，这些地方就以国家的边疆的方式存在，这里的政治就再度成为边疆政治。
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三、边疆政治的当代存在
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历史上形成的边疆政治，也不是一成不变的。同其他的政治形态一样，边疆政治也处于发展和演变的过程中。在不同的历史时期，边疆政治具有不同的结构、形式和内容。与此同时，边疆政治的特色本身，也在不断地变化。从总体趋势来看，随着时间的推移，边疆政治与内地政治、中央政治之间的共同性在逐步增多，边疆政治的特殊性在逐步减少或淡化。从今天的角度来看，历史上离今天越是久远的时段，边疆政治的特殊性越是突出；离今天越是近的时段，特殊性就越淡薄。
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在边疆政治发展和演变的漫长历史过程中，民族国家构建是一个影响巨大且深远的重大事件，这对边疆政治的影响是根本性的。在中国的历史上，从秦到清的国家形态都属于王朝国家的范畴，并且是典型的王朝国家。清朝被辛亥革命推翻以后，中国开启了构建民族国家的历史进程。中华人民共和国的成立，标志着中国民族国家构建的基本完成。随着国家形态转型，形成于并长期在王朝国家条件下演变的边疆政治，也被置于一种新的国家形态的框架之中。作为一种国家制度结构的民族国家，不仅对边疆政治提出了新的要求，而且通过一系列的制度和政治社会进程对边疆政治进行了全面的改造。其中，民族国家对政权和国家制度的一元化和一体化的要求及相应的政治进程，对边疆政治的影响最为突出。中华人民共和国成立以后，伴随着民族国家构建而实现的国家制度和政权的一体化，新的国家政权推行的全面的社会改造促成的社会制度的同质化，以及现代化的持续推进而实现的交通和通讯条件的根本性改变，边疆社会的某些异质性特征逐渐淡化或丧失，从而使得边疆社会与内地社会间的同质性逐渐增强。
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那么，在民族国家已经存在和运行了半个多世纪的今天，边疆的政治是否还具有特殊性？边疆政治是否还能作为一种特殊的政治形态进行界定和分析呢？答案是肯定的。其根本的原因是，作为边疆政治之基础的边疆社会仍然具有特殊性，并明显地区别于内地社会。
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边疆社会的特殊性体现在社会生活的各个方面。但从总体上看，以下几个方面显得十分突出：一是“边”。这里所谓的“边”，不仅是指处于国家疆域的边缘地带并与边界相邻，而且也指其与他国相邻，因而深受复杂的地缘政治形势的影响；二是“远”。这里所谓的“远”，是指边疆社会远离国家政治、经济和文化的中心[9]，处于国家的政治、经济和文化能量和信息传导的末梢；三是“杂”。在这个特定的社会环境中，除了本国居民外，还生活着相当数量的外国居民，存在着复杂的境外因素。而且，本国居民中又包含着复杂的民族成分，一些民族还是跨境而居的，族际关系复杂；四是“贫”。边疆地区，大多自然条件较差，环境脆弱，资源有限，而且国家出于战略安全的考虑在推进其发展方面持审慎态度，所以这里的发展程度大都低于内地，甚至存在着巨大的差距，经济和文化贫困现象较为严重；五是“特”。边疆社会的社会机制、社会发育程度、社会文化，以及面临的社会问题等，都有其特殊性，需要采取特殊的措施来加以治理。正是这些特点，凸显了边疆社会与内地社会的区别。
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在此基础上形成和运行的边疆政治，也仍然具有特殊性。这样的特殊性表现于政治生活的各个方面，有的表现得较为明显，有的则是潜在的而表现得不是十分突出，只有在特定的条件下才表现出来。就总体而言，以下几个方面显得较为突出：
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一是从政治权威来看，边疆地区的政治权威具有多样性和复杂性。历史上的中央王朝长期对边疆少数民族地区采取羁縻统治、土司制度等措施，对边疆少数民族实施间接统治，致使边疆地区在历史上长期存在具有较大独立性的地方性权力体系。中华人民共和国成立后，这些民族性的地方政权逐步被纳入到国家政权体系，国家政权不仅实现了一体化，而且深入到了边疆的每一个行政层次。但是，传统权威仍然在一定范围内继续存在。因此，边疆地区便形成了体制外权威与体制权威同时并存的局面—这一点在边沿一带的民族村社中表现得尤其突出。另外，由于国防和边防的需要，边境地区大量存在的军队和武警机构也成为影响力极大的权威，并对边疆的政治生活发挥着深刻影响。
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二是从政治文化来看，边疆地区流行的政治文化明显区别于内地。边疆人民特殊的民众心态（这在边境地区表现得尤为突出）、历史上长期存在的边疆政权的影响以及远离国家的政治、经济和文化中心等因素结合在一起，导致边疆（尤其是边境地区）形成了一种内容复杂的政治文化，不论是国家认同、政治信任、合法性类型、民主法制意识、政治情感、政治规则等，都与内地存在显明的区别。这样的政治文化对边疆政治的影响，是基础性和根本性的。政治文化构成了人们政治行为的基本模式。边疆地区诸多的政治问题就是在这样的政治文化背景下生成的，并深受其影响。
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三是从政权体系来看，边疆地区政权的组织、职能和面临的问题都有自己的特殊性。中华人民共和国成立标志着中国民族国家构建的基本完成。此后，民族性的地方政权逐渐被纳入到国家统一的政权体系之中——民族区域自治制度在其中发挥了重要的作用。新政权建立起来以后推行的全面的社会改造，为政权和国家制度的统一奠定了坚实的基础。但是，边疆地区政权的人员构成（主要是民族构成）、活动方式等都与内地的地方政权有一定的差异，并形成了独特的政府文化。在特殊的社会环境中凸显出来的问题又导致了政府职能以及相应的职权配置等，都与内地地方政府有很大的差异。
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四是从中央与地方的关系来看，边疆地方与中央的联系不如内地那样紧密和紧凑，因而很容易被边缘化。边疆地方政府所处的社会环境较为特殊，边疆地区以及代表边疆的政府都处于政治能量和信息传导末梢或远端——这种状况在交通和通讯不便的时代显得更加突出。因此，政治信息传导过程中的衰减现象十分突出。在这样的条件下，中央的决策在边疆的传达、实施和反馈，以及边疆的问题和将其传达到中央的方式和路径等，都会出现诸多与内地不同的内容和特点，从而使得中央与地方关系较之于内地而更加复杂。
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五是从治理方式来看，边疆的治理显然与内地的治理之间存在着巨大的差异。从地方政府治理的角度来看，这里特殊的政治和行政生态环境要求政府因地制宜地治理（在内地有效的治理方式在这里未必奏效或者会事倍功半）。从国家的边疆治理来看，国家必须从国家总体治理的角度，在边疆投入更多的治理力量，从而使边疆地区的治理明显不同于内地。从总体上看，边疆的治理是边疆地方政府对辖区的治理与国家对边疆的治理的有机结合，渗透着更多的国家意志和国家行为。在特定的历史时期，边疆治理的状况完全取决于国家意志。
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以上这些方式或因素结合在一起，就不可避免地将边疆政治凸显为特殊的政治类型，构建起明显的区分度，使之成为我国区域政治中的特殊类型。[10]在当代中国政治中，边疆政治仍然可作为一种特殊的政治类型加以界定。
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中国边疆政治学 第二节 边疆政治研究的兴起与发展
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