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中国边疆政治学 第一节 边疆历史上的政治制度与政府
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中国的边疆是伴随着中国统一多民族国家的形成和发展而逐渐形成的。在历史发展的长河中，中国的边疆大致经历了古代和近代两个重要的历史阶段[1]，并逐渐形成了与中心区明显有别的特殊政治制度，以及在这一特殊政治制度环境中建立和运行的政府。这些制度和政府，构成了历史上边疆政治的主要内容。
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一、古代边疆的政治制度与政府
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古代中国边疆的政治制度与政府是构成中国古代边疆政治的主要内容，很大程度上主导了古代中国边疆政治的特殊性。古代中国边疆政治制度与政府的建立、发展和演变，很大程度上受到了民族地理因素的影响，二者同“华夏中心主义”的形成及“华夷秩序”的最终确立是紧密联系在一起的。先秦时期，在华夏族形成和发展的过程中，居于中原地区的华夏族四周的其他民族集团被统称为“四夷”，即东夷、北狄、西戎和南蛮[2]，并居于“九州”之外。约在公元前21世纪，夏朝在建立后就根据与周边部族、方国关系的亲疏远近将其统辖的疆土分为甸服、侯服、绥服、要服和荒服（蛮夷要服，戎狄荒服），并在政治上形成了以王畿地区为中心的五服观或服事观，以及在此基础上形成的贡纳等政治义务差序格局。[3]在夏商之后，这一观念被历代中央王朝继承了下来。这种“一点四方”、由内而外渐次展开的政治地理空间认知方式，不仅直接影响了历史上形成的传统边疆观，还影响了古代王朝国家“守中治边”、“守在四夷”的治边思想[4]和以此为取向的政治制度安排和政府设置。从历史上看，古代中国边疆的政治制度与政府大致可分为如下两类：
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一类是由王朝国家创设的政治制度与政府。这往往是中央王朝在征服边疆地区后，为对异质性的边缘区域实施有效的政治统治而依据边疆的特殊性而创设的有别于核心区的特殊制度安排（如土司制度）。这类政治制度，尽管有“因地制宜”、“因俗而治”等方面的特殊性，但仍然是作为整个王朝国家制度体系的重要组成部分来设计和运行的，其创设、发展和演变都因应了中央王朝边疆治理的现实需要。王朝国家为实现对边疆地区的统治与治理，还在少数民族聚居的边疆地区设置了边疆政府。[5]这些政府，尽管在中央—地方关系上不如内地紧密，但由于已被纳入了王朝国家政治体系，代表中央王朝在边疆实施政治统治，因此是“地方政府”意义上的一级政府。作为王朝国家的一级“地方政府”，边疆政府是王朝国家实施边疆治理的重要主体，在政治上对中央王朝负有稳边、治疆之责。因此，边疆政府的治理能力，“封疆大吏”的政治忠诚等因素，都影响着王朝国家的边疆治理水平。
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另一类是由中原王朝周边少数民族政权所创建的政治制度与政府。在中国古代历史上，王朝的兴衰、分裂或统一都常常会导致疆域的盈缩变化。特别是在历史上的分裂割据时期，中原王朝周边的少数民族先民都曾纷纷建国或创建过本民族的政权及相应的政治制度（如盟旗制度）。相对于中原王朝而言，此类政治制度与政府是中原王朝周边那些尚未纳入多民族国家政治体系的少数民族在自身的政治发展过程中建立起来的，在制度形态、运行方式等方面多有别于中原王朝，带有鲜明的民族特征。这些政治制度及政权，严格意义上讲虽属于另一“国家”意义上的政治形态，并非边疆之政治制度与政府，但却常常被王朝国家改造或利用。然而，从中国统一多民族国家形成的历史趋势来看，在趋向于大一统的历史长河中，这类制度和政府在重新被纳入多民族国家政治体系之后，也是以边疆政治制度及政府的方式而存在的。
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古代中国边疆的政治制度与政府，从根本上决定了古代中国边疆政治的特殊性，并对这一特殊的政治形态产生了深远的影响。首先，特殊的制度安排与政府设置决定了王朝国家在边疆的统治和治理方式的特殊性。在核心区同边缘区之间分殊明显、差异巨大的历史情况下，王朝国家在政治上因地制宜针对边缘区进行特殊的安排与设计，既适应了“因俗而治”的客观需要，又在政治上维护了核心区的安全、维系了边缘区同核心区的政治纽带。其次，特殊的制度安排与政府设置决定了边疆政治与国家政治之间的特殊关系。由于受传统治边思想的影响，王朝国家在边疆的政治制度设计和政府设置根本上是以核心区为中心由内而外渐次推开的，因此华夷相安无事、“夷不乱华”往往成了最低限度的制度预设。在这些制度设计之外，还需常常辅之以羁靡、和亲等各种治策。中央王朝对边疆地区的治理和控制能力都与国势密切相关。[6]当国势强盛时，中央王朝对边疆的治理就会加强；而当国势衰落时，中央王朝对边疆的治理则相对松弛，边疆政权甚至会脱离中央王朝。在王朝国家分裂—统一的历史进程中，就常常出现边疆政治对国家政治的背离或回归。
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二、近代边疆的政治制度与政府
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古代中国边疆的政治制度与政府，总体上是一种“因俗而治”、“因地制宜”的政治安排。作为中国历史上的最后一个王朝，清（前期）在前朝基础上对这种安排作了“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的调适性承续。这些安排主要有两类：一类是郡县制。主要针对汉族人口多于土著民族人口的台湾与海南两岛，以期实现台、琼两岛的内陆一体化；另一类是改造利用边疆的原有民族政治制度，如对盟旗制度、札萨克制度、伯克制度和土司制度等政治制度进行改革并加以利用。[7]这在满足“因俗而治”需要的同时，也不可避免地产生了边疆政治制度和政府体系的多元异质问题。
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自秦汉统一中国以来的2000多年间，中国边疆政治制度和政府体系的多元异质问题一直都不同程度的存在。只不过在这一漫长的历史时期内，在王朝国家周边尽管不时有地方性政治力量的坐大，但并没有真正能持续与之抗衡的政治力量，因此多元化问题并未显现。但到了近代，特别是当西方世界完成了从王朝国家向民族国家的国家形态转型并开始全球殖民扩张之后，这一问题便开始凸显。
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西方民族国家的兴起和民族国家形态在世界的普及，一定意义上改变了中国数千年来的地缘政治格局，直接影响了中国国家形态演进的历史进程。17世纪初，随着沙俄迅速向东方进行殖民扩张，强大的政治体系开始在中国周边出现，近代中国的发展不断受到西方列强的觊觎、挤压乃至侵犯，边疆问题和边疆危机接踵而至。与西方民族国家这一新兴的国家形态相比，中国古老的王朝国家明显缺乏竞争力和制度优势。因此，近代中国以王朝国家形态同西方列强碰撞的过程中，不得不在由民族国家确定的世界规则里仓促应对和艰难转型，从而开启了中国民族国家构建的历史进程。
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近代中国在构建民族国家的历史进程中，却不得不面临着边疆政治制度和政府的多元异质问题。在王朝国家时代，王朝国家是由内而外“自认”疆域管控范围来确定并认识边疆的。边疆在文化上被视为远离核心区的“化外之地”，不论是边疆的管控布防还是边疆的政治制度及政府，大多基于核心区免遭滋扰的考量。而在民族国家时代，疆域是由国家间互认的边界由外而内确定的领土范围，是国家行使主权和生存发展的政治地理空间，因此边疆就成了与主权结合在一起的不可分割的国家领土，并须与国家保持同质和完整。边疆政治制度与政府的多元化，对中国民族国家的构建至少产生了三个不利影响。
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一是削弱了国家的整体竞争力。在王朝国家周边没有强大政治体系的情况下，由内而外来“自认”疆域的管控范围，并设计、设置相应的政治制度和政府，这对国家而言并不触及国家竞争力这一核心问题。而当王朝国家周边出现民族国家形态的强大政治体系时，边疆就首当其冲地成了国际关系发生的主要场域，国家的整体竞争力在边疆管控与防卫、边疆危机应对等方面就变得至关重要了。而边疆地区多元化的制度设计，则在政治上弱化了边疆地区对国家的统属及权利义务关系，削弱了国家的整体竞争力，使得近代中国在与西方列强的竞争交锋中明显乏力。
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二是潜藏着国家认同危机。国家认同是民族国家构建过程中无法回避的一大主题。民族国家是建立在民族对国家认同基础上的国家。[8]王朝国家在边疆地区针对不同聚居民族分而治之、异质多元的政治设计，旨在维系边疆各民族对王朝而非对国家的认同，实际上使“朝廷”遮蔽了“国家”，一旦王朝被推翻，国家认同则势必岌岌可危。如在辛亥革命后，就面临着“没有了皇帝，蒙藏等地仍与汉地合为一国的法理依据何在？”[9]的重要问题。随着清廷的覆灭、“大清帝国”这一认同对象的消失，加上受“驱逐鞑虏，恢复中华”这一革命口号的反推，就使得蒙藏等一些边疆地区少数民族上层的国家认同出现了不同程度的危机。
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三是容易滋生地方主义。多元化的政治设计，在某种程度上是王朝国家在国家治理能力（尤其是边疆治理能力）有限的情况下为控制国家疆域及统治边疆各民族所作的妥协。从这一意义上讲，边疆政治中充斥着中央集权同地方主义之间的博弈与平衡。尽管中央王朝在“因俗而治”的同时，也试图加强中央集权和对边疆地方的控制，但在国势衰落、中央权威流失的情况下仍然无法避免地方主义的滋生。如有学者就指出：“晚清时期，蒙、藏、新等边疆地方的政治表现最为突出的一个特点，即是‘地方主义政治化’倾向日益明显。”[10]而“随着清王朝的崩溃，这种地方主义政治化倾向最终演变成‘独立’与‘自治’的政治行为”[11]。中国近代历史也表明：边疆地区不断滋生的地方主义一旦同民族主义合流，或受分裂势力渗透、利用，则必将给国家统合带来重重压力。
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三、历史上边疆政治制度与政府的意义
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自秦统一中国以来，边疆政治制度与政府这一特殊的政治安排就在中国边疆政治及其变迁中扮演了重要角色。中国历史上边疆的政治制度与政府，是决定历史上中国边疆政治的主要因素，是认识和研究边疆政治的最佳视角之一。甚至可以说，历史上边疆政治制度与政府的演化更迭，无不折射了边疆政治的变迁。对中国历史上边疆政治制度与政府进行客观、科学的评价，这对研究中国的边疆政治是十分必要的。
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历史上边疆的政治制度与政府是王朝国家为实施政治统治而采取的政治安排。在近代民族国家同主权关联的边界概念、边界意识确立之前，中国的历史疆域是“历史上不同时期王朝国家自认的管控范围”[12]，即作为王权的一种模糊性宣示，正所谓“普天之下，莫非王土”[13]。然而，这种“自认”或王权宣示性的疆域实际上是建立在王朝国家的实际统治能力基础上的，于是中国的历史疆域伴随着王朝的兴衰呈现了动态盈缩、分合离聚的历史变化。在这样的变化中，这种政治安排很难克服多元异质而实现一体和同质。王朝国家的统治能力还必须与其所占据的疆域范围相适应。一旦疆域范围超出了王朝国家的统治能力，边疆的崩塌势必会引发国家的统治危机。为延续统治，王朝国家就必须在开疆拓土与边疆治理之间求得平衡，而采取多元异质的政治安排，则不失为平衡中的一种妥协。
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历史上边疆的政治制度与政府这一政治安排受到了王朝国家时代边疆观和民族观的影响。在王朝国家历史上，中国的边疆观与民族观多有交叠，二者是密切关联、相互指涉的。具体来说，就是统治者多以王幾为中心，用民族分布的格局来划分疆域内的地理空间格局，如“内诸夏而外夷狄”。因此，在边疆的政治制度及政府等政治设计上，就被赋予了边疆治理和族际关系治理的双重功能。或者说，只有这样才能实现“因俗而治”、“分而治之”。
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历史上边疆的政治制度与政府在王朝国家的边疆治理方面发挥了重要作用。在18世纪中期中国的疆域最终确定以前，中国的历史疆域常会随着王朝的兴衰、更迭而变动。与近代以来边界的确立相比虽然相对显得模糊，但王朝国家为了政治统治在边疆地区创设的政治制度或行政体制（如秦时实行的郡县制和元时的行省制），以及在边疆地区设官置吏等措施，都为实施边疆治理发挥了重要作用。尤其是在分裂割据时期国家“缺位”的情况下，地方性政治势力的崛起及其对“边疆”的统辖与治理，才使得中国数千年来的历史疆域在迈向新的统合中得以继承。
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随着中华民族的交融、凝聚，历史上边疆的政治制度与政府几经变革、发展。而由王朝国家向民族国家的转型，则给制度重构和国家整合提出了新的历史课题。而要适应这种转型，就必须在民族国家构建的历史进程中推动边疆的政治制度及政府从多元异质迈向一体同质，以重构支撑民族国家的制度框架。
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