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一、国家形态的转型与边疆政治发展
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自近代以来，中国就开启了民族国家构建的历史进程。作为不同于王朝国家的一种国家形态，民族国家对于整个国家结构形式和疆域格局有着自身独特的要求。在这样的背景下，边疆架构需要按照民族国家的需要进行全面的转型与重构。当然，自辛亥革命起，中国在构建民族国家的过程中，已经对传统的边疆政治体系进行了大量的调整。但是，这样的调整毕竟是在一个内忧外患的极为不稳定的环境下进行的，历届国民政府无法做到对边疆政治的完全控制，对外无法保证国家主权，对内也未能实现国家政令的统一。因此，这一时期的边疆政治仅仅发生了量的改变，而未出现质的飞跃。直至新中国成立，面临的仍旧是一个碎片化的边疆，以及充满异质性的边疆政治。在这个历史节点上，传统边疆政治已经显得同现代民族国家格格不入，并面临着严峻的挑战。
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首先，异质性的边疆政治体系不适应政治一体化需求。同以往的国家形态相比，民族国家的一个突出特点便是要求政治上的一体化。对此，宁骚认为民族国家必然是中央集权的[15]，而周平则指出民族国家建设首先需要政治统一[16]。两位学者所表达的方式虽有不同，但基本涵义都是强调政治上的一体化对于民族国家的重要意义。这一特点是民族国家存在和发展的首要前提，因为只有确保国家基本政治制度的统一性，以及中央法令在全国范围的贯通实施，才能够将整个国家在地域上、民族群体上整合在一起，形成一个完整的政治共同体，而国家民族的建设、国家认同的构建、民主制度的形成都要在这样的基础上才能实现。然而，新中国成立前的边疆地区存在着多种多样的政治体系，民族势力、宗教势力和地方势力都还保存着较强的实力。这些政治体系非但与统一的国家政权相去甚远，甚至彼此之间也各不相同，因此是充满异质性的。显然，如若不能将多样性和异质性的政治体系对接到国家统一政权中来，就会阻碍民族国家政治一体化的实现，民族国家就会徒有其形，甚至是形同虚设。
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其次，边疆地区政治文化普遍缺乏对民族国家的认同。对于政治文化，可大致划分为地域型、依附型和参与型三种基本类型。其中地域型政治文化对国家的政治体系处于一种无知状态，其政治认同仅仅存留在范围较小的传统政治形态层面；而依附型的政治文化则仅对政治过程的输出环节有较为明确的倾向，而对于其他环节的态度则十分模糊。这两种政治文化在新中国成立前的边疆地区表现得尤为明显，尤其是地域型的政治文化的广泛存在，使得边疆人民对于传统权威的认同远远高于对国家的认同。这既弱化了中央权威，也使得边疆居民仅仅是作为地方性的“村民”或“臣民”存在，而难以成为国家的公民或国民。要破解这样的认同困境，最为紧要的就是要改造传统的地方性政治体系，树立起国家的权威，增强边疆人民的国家认同。
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再次，边疆地区分裂势力威胁民族国家的统一。类似中国这样的多民族国家，其民族国家建设的一个核心任务便是形成强有力的族际政治整合机制，从而将各个传统民族维系在同一国族、同一国家的政治屋檐下。然而，传统的边疆政治体系，往往是依靠民族或宗教的力量建构起来的。这种民族性或宗教性的政治体系，不仅有着传统型的政治权威，而且大部分还保存着支撑公共权力的暴力机构。近代以来，在民族主义思潮的影响下，一些政治体系往往打着民族或宗教的旗号，开始从事分离与分裂活动。因此，传统政治体系的存在也便成为民族国家建立后，威胁国家统一的一项重大政治风险。
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最后，传统的边疆政治制度已不适应现代民族国家建设。“现代国家是描述国家发展程度的概念，指那些在影响国家权力的力量、国家权力的结构、国家的运行方式、国家与社会的关系等方面都达到现代水平的国家。”[17]民族国家就是现代国家最主要的形式，中国现代国家的构建和民族国家的构建也是合二为一的，而传统政治体系的大量存在，则阻碍了现代国家的建设。一方面，政教合一的政治形式是边疆地区的常态，这与建设世俗国家，实现国家权威的合理化[18]之间背道而驰。另一方面，传统的政治制度的一个重要特征便是专制型的，这对现代国家的民主、法治建设构成了根本性的挑战。
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二、人民民主政权在边疆的建立
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新中国成立之前，中国共产党在领导人民革命的过程中，就已经在边疆地区陆续建立了一些区域性的人民民主政权，并对推动新中国的成立发挥了重要作用。例如，早在1946年，中共中央就指示成立内蒙古自治政府，并于1947年3月正式提出，“内蒙古民族自治政府非独立政府，它承认内蒙古民族自治政府仍属于中国版图，并愿为中国真正民主联合政府的一部分”[19]。又如1949年8月在哈尔滨成立的东北行政委员会等。但是，这样的人民政权并非是在统一的民族国家制度框架下设置的，也并未在国家结构形式上形成“中央—地方”的格局。而这里所讨论的人民民主政权是作为与中央相对的地方政权而言的，它是在中央政府为治理庞大的国家疆域而划分出特定区域，并在这些区域基础上设置的地方性政权机构。因此，在这层意义上，人民民主政权在边疆地区的全面建立，并嵌入到统一的国家政治体系中，是伴随着中华人民共和国的成立而逐步展开并实现的。具体来说，新中国成立至1957年为人民民主政权在边疆地区的建立阶段，这一阶段又可分为：
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首先，开展民族工作，为人民民主政权的建立奠定社会基础。边疆地区往往又是少数民族的聚居区，中国大部分少数民族都生活在这一区域。鉴于这样的国情，新中国成立之际在边疆地区的政权建设是从开展民族工作、疏通民族关系开始的。这一历史时期的民族工作具有非常鲜明的特色，表现出很强的过渡性特点。一方面，对于传统的边疆地区的政治体系并未以革命的方式彻底摧毁，而是通过渐进改革的方式，逐步将原有政权的性质、结构和运行方式进行改造，并最终以多种形式将其对接到新的国家政权体系；另一方面，对待边疆地区的上层人士，尤其是民族领袖、宗教领袖以及传统政权的当权者，给予妥善安置，以减少政治建设的阻力，维持边疆社会的安定。在这个过程中，本着“团结第一，工作第二”和“做好事，交朋友”的方针，民族工作取得了较大进展。突出表现为改善了族际关系，化解了历史上形成的汉族与少数民族间的隔阂，消除了历代王朝国家采取的不平等的民族政策，为新兴政权的建设打下了良好的基础。
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其次，建立统一的人民民主政权，维持边疆社会稳定和构建新的政治秩序。不同的边疆地区建立地方政权的具体情况都不尽相同，但大致都经历了这样的过程：一是军队进驻，控制住局面，并迅速成立临时性的地方政府；二是召开由各族各界代表组成的具有政治协商性质的代表大会，代行地方各级人民代表大会的职能，并选举产生正式政府；三是在人民民主政权基本建立过程中，贯穿着对边疆社会和政治文化进行的积极改造，进而培养与民族国家体制相适应的社会心理基础。[20]但此时的边疆人民民主政权仍具有明显的临时政府体制的特征，在纵向上存在着大区、省级、地区、县级和乡镇等政府层次，在横向上军事管理委员会（或各界人民代表大会）与人民政府构成了边疆地方政府单位的主体，而地方党委、司法机关的设置则并不明确；在实际的权力运行中，仍延续了革命时代的观念和价值，甚至是战时体制，无法做到依法行政和以宪行政。此外，主要针对边疆地区的地方政治制度——民族区域自治制度尚不完善，突出表现为从省一级到乡镇一级的民族自治地方都被称为自治区，而作为规模最大的内蒙古自治区，其行政地位相当于大区，这就导致行政建制上的混乱。
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再次，新宪法颁布后的边疆地方政权的建设。经过新中国成立初期的建设，国民经济逐渐得到恢复，社会运转也慢慢走向正轨，在这样的形势下，召开全国人民代表大会并制定新中国宪法的条件已经基本具备。1954年宪法的制定和颁布，为人民民主政权在边疆的巩固和发展提供了明确的宪法依据。这部宪法在横向上规范了地方政府的结构，在纵向上确立了政府层级的四级体制。对于民族自治地方，也被调整为自治区、自治州、自治县三个层级。这样，边疆的政治制度与政府体制开始趋于规范化，单一制的国家结构以及国家权力的纵向分配也在边疆地区得到体现。
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经过新中国成立初期卓有成效的建设，人民民主政权在边疆地区基本上建立起来了。正如西方学者所言，新中国“十分成功地把广大少数民族地区置于中央的控制之下，并且开始了社会改造的进程”。“中华人民共和国在少数民族地区已经取得了远比以往历朝政权更为牢固的立足点。”[21]但是此时人民民主政权在边疆的建立尚不全面，甚至只是初步的。一是因为这样统一的地方政权的建立时间较短，制度化程度还不高，权力的运行尚不规范，政府的职能有待进一步改革，政府能力都有待提高；二是因为从地域范围来看，还有相当一部分的边疆地区尚未完全建立起人民民主政权（比如西藏），另有很多边疆地区的行政区划还不稳定。因此，人民民主政权在边疆地区的建立和建设还需要进一步发展和完善。
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三、人民民主政权建设在曲折中发展
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1957年以后“左”的思想开始在全国蔓延，其标志是“反右”运动、“大跃进”。直至1966—1976年的“文化大革命”，国家的政权建设遭到了全面破坏。在这一阶段，边疆地区的人民民主政权的建设遭受了重大的挫折、破坏，甚至是经历了衰退，但是其间也有一定的前进和发展。具体来说，这个时期边疆政治的演进历程，又可以分为两个具体阶段。
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1.人民民主政权遭遇曲折的时期
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1957年以后，“五四宪法”逐渐被废弃，或至少是被虚置了，而依据宪法确立的政府体制本身也就丧失了法律保障。人民民主政权在边疆地区受到的冲击首先是从基层政府开始的。1958年开始，人民公社逐步取代了乡镇政府的职权，边疆地区同内地一样，基层的政府体制就被人为地改变了。也是从同年起，人民代表大会不能按时召开，国家的权力机关和立法机关失去了应有的权威。同时，法律虚无主义也开始盛行，从中央到地方“要人治不要法治”的说法喧嚣尘上。[22]这样，建立不久、尚未形成规范化管理方式的人民民主政权的制度化进程受到破坏，边疆地区的地方政权也遭受了严重冲击。
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此外，“大跃进”运动也在边疆地区如火如荼地展开。这场运动加剧了边疆地区经济社会发展落后的现实，破坏了边疆民众的生产、生活，严重损害了边疆地区各族人民的利益。这对于根基尚不稳固的人民民主政权而言，无疑产生了巨大的冲击，其中最为主要的就是削弱了边疆人民对于新生政权的政治认同，降低了国家权力的合法性和权威性。特别是随着“左”倾思想的扩大，一些边疆地区开始批判“边疆特殊论”、“民族落后论”和“条件论”，并开展民主革命补课。在这一过程中，不仅一般的政权机关受到破坏，而且民族区域自治制度、民族自治地方政府及其自治权也受到了削弱甚至被取消。
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然而，在经历种种挫折的同时，人民民主政权在边疆地区的建设也取得了一定进展。第一，民族区域自治制度在一些地区得到发展。在西藏地区，中央政府平复了达赖集团发动的武装叛乱，摧毁了传统政教合一的反动政权，通过了《关于在西藏全区进行民主改革的决议》，提前进行了西藏民主改革。1965年7月24日，西藏自治区筹备委员会向国务院提出了《关于正式成立西藏自治区的请示报告》，1965年9月9日，西藏自治区正式宣告成立。自此，西藏的人民民主政权建设进入了一个新阶段。在广西地区，1958年3月5日，广西省改为“广西僮族自治区”，省一级的“广西僮族自治区”成立。1965年10月12日，经国务院批准，“广西僮族自治区”改名为“广西壮族自治区”。经过这样的建设，在边疆地区形成了一个民族区域自治建设的高潮。这为推动民族区域自治制度的最终形成和成熟，保障边疆地区各少数民族群众当家作主的权利，促进人民民主政权在边疆的发展都起到了重要作用。第二，这一时期的政治运动从上至下开展，渗透到了边疆地区的社会、经济、政治与文化等各个领域。在这样的过程中，边疆社会得到了彻底的改造，边疆地区的政治文化得到了重新塑造，人民的国家意识大大提高了。
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2.人民民主政权遭受全面破坏
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从“文化大革命”开始，边疆地区的人民民主政权建设受到了全面的破坏，边疆地方政府丧失了权力和权威，边疆的政治制度遭受了重创，一些边疆地方干部和民族上层人士受到了迫害。在“揪斗走资派”“踢开党委闹革命”“砸烂公检法”的政治运动中，边疆地方政府机构受到了全面冲击，许多机构丧失了功能，有名无实甚至被直接取消。革命委员会成为临时的权力机构，并且集党、政、军、审判、检察权于一身，成为一个全权性质的政权机关。在“革委会”无法控制局面，并全面出现内乱的情况下，许多地方实施了军事管制手段，以维持社会和政治秩序。此外，边疆的地方政治制度也遭到了根本性破坏。如1975年宪法规定，地方各级革委会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。对于边疆地区广泛实施的民族区域自治制度，“七五宪法”删除了1954年宪法中“各少数民族聚居的地方实行区域自治”的规定，将“民族自治地方的自治机关”一节的6条规定删减为1条。
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在“文革”期间，边疆地区的政治制度和人民民主政权虽遭受了全面破坏，但局部地区的政治建设也有一定进展，当然这种发展并非“文化大革命”本身所带来的。如边疆地区的一批民族自治地方政府和地方党委职权得以恢复[23]，地方政权的完整性得到增强。此外，大批内地的知识青年到边疆地区插队落户的行为，不仅支援了边疆的经济社会建设，还对重塑边疆地区的政治文化发挥了积极影响。这些又都从不同侧面，对人民民主政权在边疆地区的发展起到了潜移默化的作用。
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四、人民民主政权的恢复与再造
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1978年中国进入了改革开放的新时代，人民民主政权在边疆地区逐步得以恢复和完善。从宏观的政治环境来看，党的十一届三中全会以后，政府体制逐渐得到了恢复和重构。一方面，通过拨乱反正，恢复了原来的政治体制；另一方面，1979年7月1日的全国人大取消了革命委员会，将地方权力还给了地方各级政府。而1982年宪法则进一步确立了新时期的政府体制，具体表现为：第一，重申加强党的领导；第二，对政府体制的横向结构与纵向层级做了明确规定；第三，废除了领导干部终身制。在这样的背景之下，边疆地区的政治制度和政府机构也在国家根本大法的框架下逐渐趋于稳定和成熟。
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