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四、边疆地区的政治制度安全
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要研究边疆地区的政治制度，就必须研究边疆地区政治制度的安全问题。在边疆政治学看来，随着非传统安全的挑战不断增多，在从文化、地理和民族等角度来看待边疆的同时，还须结合地缘政治等因素，站在国家及国家治理的高度，并从国家安全的视角来看待边疆和边疆安全。其实，“边疆安全问题是与国家兴起俱来的重要问题，也是近现代民族国家间冲突与融合难以回避的问题”[40]。在传统安全的意义上，硬边疆[41]本身就是维护国家领土主权的第一道地理防线，是捍卫国家安全的地理屏障。在非传统安全的意义上，随着全球化的推进和国家利益超主权、超领土的外溢，政治边疆、文化边疆、信息边疆、金融边疆、利益边疆、战略边疆等新形态的软边疆理论不断兴起，国家在非传统安全方面所面临挑战日益增多。其中，边疆地区的政治制度安全就是一种典型的非传统安全。
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边疆地区的政治制度安全，就是国家的政治制度在边疆这一特定区域运行过程中所体现出来的使其免遭侵蚀和威胁，并通过抵御风险和化解危机来维护自身安全的能力和状态。在政治上，“安全”既是一种客观上免遭威胁从而保持政治稳定和政治秩序的良好状态，又是一种主观上对安全状态的政治认知和评估，即通常所说的“安全感”。边疆地区的政治制度安全是国家政治安全的重要方面之一，是区域安全和政治制度安全的有机统一，事关国家统一的核心利益和边疆地区的政治稳定。对中国共产党而言，边疆地区的政治制度安全和党在边疆地区的执政安全是紧密联系在一起的，它直接关系到党在边疆地区执政地位的巩固和党的路线、方针、政策在边疆的有效贯彻执行。在边疆地区，政治制度安全至少包含了制度认同、制度竞争力和制度危机防范三个层次上的安全。
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第一，制度认同意义上的安全。认同是政治制度合法性来源的重要社会心理基础。正如亨廷顿所言：“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”[42]任何一种政治制度的建立和运行，都离不开社会成员的广泛认同。只有赢得了社会成员的认同，政治制度才能够从中获得权威，受到人们的尊崇和珍重。边疆地区的政治制度在“认同安全”上最容易受到挑战和威胁。我国的边疆地区，由于民族因素和宗教因素的复杂交织以及跨界民族问题的普遍存在，都使得各族民众对现行政治制度的认同普遍面临着民族认同、宗教认同及跨界民族认同等方面的竞争。边疆地区的政治制度在运行过程中，若不能对这些竞争进行有力的整合，则极有可能会对制度认同构成挑战，甚至会消解或冲击制度认同。边疆地区特殊的地理和战略位置，又使得这些地区历来都是境外敌对势力和反华势力以各种名义对我进行渗透、策反和颠覆的重点区域。这些势力惯于利用边疆地区在经济社会发展过程中客观存在的如贫困、民生、环境保护等问题，并加以放大或刻意歪曲，借机抹黑或攻击我国现行的政治制度，进而达到分裂中国等政治目的。
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第二，制度竞争意义上的安全。当今世界，国家间的竞争和斗争从来就没有消停过，这种竞争或斗争很大程度上就是围绕政治制度而展开的。“政治制度是国际斗争的核心”，国际斗争的焦点往往就集中在政治制度方面。[43]正因如此，政治制度自身的竞争力在国家间的竞争方面就显得尤为重要。如果把疆域也看作是一个国家的政治制度运行的地理空间的话，那么边疆地区无疑是确保政治制度自成体系而运行的地理屏障，它使得国家间的政治制度在运行空间上有了明确的地理边界，这就给边疆地区的政治制度安全提出了严峻挑战。很显然，对那些陆地边境线较长的国家，如何在政治制度上始终保持一种相对于邻国的竞争优势就成了维系制度安全的一大问题，这种优势是在边疆地区维持制度优越性和制度活力的基本保证。制度竞争意义上的安全问题也在考验着传统陆权国家的陆地边疆政策。这些国家的政府在边疆治理的过程中，为了稳边、固边和实边，通常都需在教育、医疗卫生等问题上加大相应的投入，在发展边疆经济方面给予更大的倾斜，从而通过一系列的政策手段来改善边疆地区的民生。否则，边疆地区的民众尤其是边民群体极容易在与邻国的民生对比中在政治心理上产生“不如邻国”的失落感，从而影响其对本国政治制度的认同与评价。
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第三，制度威胁应对意义上的安全。政治制度在运行过程中，难免会面临各种各样的威胁，对这些威胁的应对和处置，将直接影响到政治制度自身的安全。在我国的许多边疆地区，威胁政治制度安全的因素如民族分裂势力、极端宗教势力、跨国犯罪以及恐怖主义等依然存在。这些威胁，都直接或间接地挑战着政治制度在边疆的权威。如在一些民族问题突出和暴力恐怖事件频发的边疆地区，党政机关经常就成为恐怖袭击的主要对象。这种袭击，给边疆地区的政治稳定和社会秩序带来了巨大冲击，极大地威胁着边疆地区的政治制度安全。边疆地区的政治制度在理论上面临的威胁同样不能被忽视。近年来，随着大量西方政治理论的引入和传播，一些对我国现行政治制度具有潜在解构性或破坏性的理论如族际民主理论也不加批判地引入进来，一些理论甚至还被奉为圭臬，或置国情于不顾，“削足适履”地用其评判我国现行的相关制度设计。另一种潜在的政治理论威胁来自于政治制度发展过程中体制内知识精英作为既得利益者的抵制。如在民族融合、族际政治整合、边疆民族问题治理、民族政策调适与发展、民族区域自治制度的发展等问题上，一些体制内的知识精英往往习惯于站在“既得利益者”的角度，趋利避害地在理论上抵制或抗拒党和国家的体制改革。总的来说，这些理论上的潜在威胁，都不利于树立我们的理论自信和构建中国自己的制度认同，同样属于威胁制度安全的一大隐患，亟须在理论上和政治上加以防范。
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中国边疆政治学 第四节 边疆地区的政府
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边疆地区的政府是指国家建置于边疆地区并依托其对该地区进行区域治理的各级地方人民政府的总称（简称“边疆地方政府”或“边疆政府”）。相对于“中央政府”而言，边疆地区的政府是次一级“地方政府”，而相对于内地同级的地方政府来说则又同属于相平行的“地域政府”。“地方性”和“地域性”的双重属性，共同决定了边疆地区的政府在边疆治理和边疆政治中的重要性。
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一、民族国家的建立与边疆地区政府形态的变迁
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中华人民共和国建立后，中国的边疆政治发生了重大变化，边疆地区的政府形态也经历了重大变迁。所谓边疆地区的政府形态，就是指边疆地区的政府作为一个地域性的行政机关，在边疆政治发展和社会历史变迁过程中为适应边疆治理的需要所采用的组织形态。新中国建立后，边疆地区的政府形态大致经历了由多样异质的地方政府向一体同质的地方人民政府转变的重大政治和历史变迁。
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从政权的性质看，在中华人民共和国建立的初期，我国边疆地区的政府在形态上可谓多元而异质，许多边疆地区仍存在着多种多样的地方政制和政府形态，保留有大量的旧制度残余。这些形态最具代表性的如西南边疆的土司制度，国民党统治时期的行政建置如设治局、“自治区”，以及西藏地区政教合一的农奴制度等。这些边疆地区的政府形态，不仅历史跨度大，且在政治上带有落后的旧制度残余，与新生国家政权格格不入，显然与《共同纲领》中“中华人民共和国的国家政权属于人民”[44]之规定严重不符。换言之，这些形态的政府在权力归属上并不具人民性，并不具有合法性，因而并非“人民政府”[45]意义上的地方政府。
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真正推动边疆地区的地方政府向人民政府转变的是民主改革。在民主改革过程中，许多边疆地区原地方政府中的民族上层、进步人士等都纷纷被吸纳到新的政权体系中来。通过民主改革，许多边疆地区的人民实现了翻身作主，真正成为了主人。如在建国初期，地处西南边疆的云南就仍存在着元代以来中央王朝在云南推行的土司制度，晚清时期始设的对汛督办[46]和国民党统治时期残留的设治局。直到新中国成立后，“通过民主改革和土地改革等形式最终废除了土司制度，将民国时期作为过渡的设治局和对汛督办全部改为县，从而使得云南边疆民族地区治理形式与行政建制在形式和内容上也逐渐与内地一致，纳入国家统一的政府体系”[47]。而在西藏，直至1959年实行的仍是政教合一的封建农奴制度，西藏地方政府[48]实行的是僧俗农奴主专政。“政教合一的西藏地方政府是神权政治和贵族政治的产物，广大农奴完全被排除在社会政治生活之外。”[49]在1959年3月10日当时西藏地方政府领导的全面叛乱发生后，国务院于3月28日解散了当时的西藏地方政府，并决定由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权。[50]在民主改革完成后，占西藏人口总数95%以上的农奴和奴隶才真正成为西藏的主人。
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1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》（也称“五四宪法”），则正式从国家根本大法的高度进一步凸显并强化了我国中央及地方政府的人民属性。如该部宪法的第六十二条就规定：“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”这一规定，从根本上为推动地方政府在政权性质上的同质化和一体化提供了宪法依据。
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二、边疆地区的政府环境
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政府作为一个庞大的行政组织体系，其自身的生存、运行和发展都不可避免地会受到自然地理、人文社会等诸多因素的影响，这些因素的总和便构成了政府环境。建置于边疆这一特定场域中的边疆地方政府，也同样面临着相应的政府环境，这些环境既有共性，又各不相同。从边疆地区的政府所处的环境来看，主要就由一般政府环境和特殊政府环境两种要素构成：
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1.边疆地区的一般政府环境
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这是我国边疆地区的政府共同所处的政府环境，这一环境对（边疆）政府的影响都是相同的，其对政府的影响具有全局性和普遍性。对当今中国的边疆政府来说，一般政府环境主要包含政治环境、制度环境、经济环境和法律环境等。具体来说，就是不论任何地区、任何层级的地方政府，在权力配置中都是通过执政党来组织并领导国家政权，实现党对国家和社会的领导；在制度安排上，地方各级人民政府同地方各级人大等国家机构的关系模式都是法定的；在社会制度上，实行的都是高度同质化和一体化的社会主义制度，而不像建国初期一些边疆地区多种社会制度并存；[51]在经济上，实行的都是社会主义市场经济；在法律环境方面，适用的都是以《中华人民共和国宪法》为统帅的中国特色社会主义法律体系。在某些专门针对边疆地区的特殊政策安排如西部大开发战略、“兴边富民行动”等政策环境方面，对边疆地区的各级政府也都是同样的。如《兴边富民行动规划（2011—2015年）》就明确指出，“陆地边境地区享有西部开发政策”。
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边疆地区的一般政府环境，在根本上是由中国共产党在国家政治生活中的领导地位，以及党对国家和社会的全面主导而决定的。在现行的制度设计和政治安排中，这种环境在全方位影响、规约地方政府行为的同时，也是地方政府必须坚决加以维护的。
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2.边疆地区的特殊政府环境
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边疆地区的政府，除会受到一般政府环境的影响外，还会受到本地区独特的自然地理和人文社会等因素所决定的区域性因素的影响。边疆地区特殊政府环境就是相对于一般政府环境而言的，它是边疆地区的自然资源、气候环境、地缘区位、民族构成与分布、宗教习俗、人口结构、历史与文化传统、经济发展水平、生产及生活方式、政治文化、行政文化、安全形势等诸多因素共同作用的结果，带有鲜明的边疆地域风貌和历史人文特征，具有鲜明的区域性，这就决定了不同边疆地区的政府环境相互之间存在着较大差异。以人口密度为例，在黑河—腾冲线以东的云南、广西及东北三省就比该线以西的广大边疆地区要稀少得多，且随着海拔的增加，人口密度也在减小。[52]其中，西藏地区的人口密度仅为每平方公里2.2人，为中国人口最少、密度最小的省区，属于典型的“地广人稀”。
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边疆地区的特殊政府环境同内地及其他地区相比也存在不同程度的差异，单就地理环境看就存在着较大分殊。诚如顾颉刚先生所言，内地“平原林麓，舟车畅通”，边疆则“驱橐驼于大漠，浮泭筏于险滩”；内地“冠棠楚楚，列肆如林”，边疆则“人烟稀绝，衣毡饮酪”。[53]诚然，随着现代化进程和边疆开发建设步伐的加快，当今中国边疆的局部区域如边疆地区的城市与内地的分殊已明显减少，但一些紧邻边境线一带的县域边疆在政府环境上与内地仍普遍存在较大差异。如国境线较长、接壤国家较多且许多民族跨国界而居、贫困问题突出、经济发展滞后、生态环境恶化、境外势力渗透，以及一些地区安全形势严峻等。边疆地区的政府所面临的这些环境无疑同内地有较大差异，甚至远比内地要复杂得多。
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总的来看，边疆地区的政府环境是这些地区的地方政府推进行政管理活动和实施边疆治理的宏大时空场域。这些环境在影响边疆地区的政府的同时，二者之间无时无刻不在发生交互。边疆地区的政府作为边疆治理的重要主体，能否正视并更好地适应乃至改造这些环境，直接影响到其自身的治理水平和治理绩效的提升。
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