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一、民族国家的建立与边疆地区政府形态的变迁
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中华人民共和国建立后，中国的边疆政治发生了重大变化，边疆地区的政府形态也经历了重大变迁。所谓边疆地区的政府形态，就是指边疆地区的政府作为一个地域性的行政机关，在边疆政治发展和社会历史变迁过程中为适应边疆治理的需要所采用的组织形态。新中国建立后，边疆地区的政府形态大致经历了由多样异质的地方政府向一体同质的地方人民政府转变的重大政治和历史变迁。
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从政权的性质看，在中华人民共和国建立的初期，我国边疆地区的政府在形态上可谓多元而异质，许多边疆地区仍存在着多种多样的地方政制和政府形态，保留有大量的旧制度残余。这些形态最具代表性的如西南边疆的土司制度，国民党统治时期的行政建置如设治局、“自治区”，以及西藏地区政教合一的农奴制度等。这些边疆地区的政府形态，不仅历史跨度大，且在政治上带有落后的旧制度残余，与新生国家政权格格不入，显然与《共同纲领》中“中华人民共和国的国家政权属于人民”[44]之规定严重不符。换言之，这些形态的政府在权力归属上并不具人民性，并不具有合法性，因而并非“人民政府”[45]意义上的地方政府。
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真正推动边疆地区的地方政府向人民政府转变的是民主改革。在民主改革过程中，许多边疆地区原地方政府中的民族上层、进步人士等都纷纷被吸纳到新的政权体系中来。通过民主改革，许多边疆地区的人民实现了翻身作主，真正成为了主人。如在建国初期，地处西南边疆的云南就仍存在着元代以来中央王朝在云南推行的土司制度，晚清时期始设的对汛督办[46]和国民党统治时期残留的设治局。直到新中国成立后，“通过民主改革和土地改革等形式最终废除了土司制度，将民国时期作为过渡的设治局和对汛督办全部改为县，从而使得云南边疆民族地区治理形式与行政建制在形式和内容上也逐渐与内地一致，纳入国家统一的政府体系”[47]。而在西藏，直至1959年实行的仍是政教合一的封建农奴制度，西藏地方政府[48]实行的是僧俗农奴主专政。“政教合一的西藏地方政府是神权政治和贵族政治的产物，广大农奴完全被排除在社会政治生活之外。”[49]在1959年3月10日当时西藏地方政府领导的全面叛乱发生后，国务院于3月28日解散了当时的西藏地方政府，并决定由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权。[50]在民主改革完成后，占西藏人口总数95%以上的农奴和奴隶才真正成为西藏的主人。
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1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》（也称“五四宪法”），则正式从国家根本大法的高度进一步凸显并强化了我国中央及地方政府的人民属性。如该部宪法的第六十二条就规定：“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”这一规定，从根本上为推动地方政府在政权性质上的同质化和一体化提供了宪法依据。
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二、边疆地区的政府环境
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政府作为一个庞大的行政组织体系，其自身的生存、运行和发展都不可避免地会受到自然地理、人文社会等诸多因素的影响，这些因素的总和便构成了政府环境。建置于边疆这一特定场域中的边疆地方政府，也同样面临着相应的政府环境，这些环境既有共性，又各不相同。从边疆地区的政府所处的环境来看，主要就由一般政府环境和特殊政府环境两种要素构成：
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1.边疆地区的一般政府环境
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这是我国边疆地区的政府共同所处的政府环境，这一环境对（边疆）政府的影响都是相同的，其对政府的影响具有全局性和普遍性。对当今中国的边疆政府来说，一般政府环境主要包含政治环境、制度环境、经济环境和法律环境等。具体来说，就是不论任何地区、任何层级的地方政府，在权力配置中都是通过执政党来组织并领导国家政权，实现党对国家和社会的领导；在制度安排上，地方各级人民政府同地方各级人大等国家机构的关系模式都是法定的；在社会制度上，实行的都是高度同质化和一体化的社会主义制度，而不像建国初期一些边疆地区多种社会制度并存；[51]在经济上，实行的都是社会主义市场经济；在法律环境方面，适用的都是以《中华人民共和国宪法》为统帅的中国特色社会主义法律体系。在某些专门针对边疆地区的特殊政策安排如西部大开发战略、“兴边富民行动”等政策环境方面，对边疆地区的各级政府也都是同样的。如《兴边富民行动规划（2011—2015年）》就明确指出，“陆地边境地区享有西部开发政策”。
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边疆地区的一般政府环境，在根本上是由中国共产党在国家政治生活中的领导地位，以及党对国家和社会的全面主导而决定的。在现行的制度设计和政治安排中，这种环境在全方位影响、规约地方政府行为的同时，也是地方政府必须坚决加以维护的。
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2.边疆地区的特殊政府环境
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边疆地区的政府，除会受到一般政府环境的影响外，还会受到本地区独特的自然地理和人文社会等因素所决定的区域性因素的影响。边疆地区特殊政府环境就是相对于一般政府环境而言的，它是边疆地区的自然资源、气候环境、地缘区位、民族构成与分布、宗教习俗、人口结构、历史与文化传统、经济发展水平、生产及生活方式、政治文化、行政文化、安全形势等诸多因素共同作用的结果，带有鲜明的边疆地域风貌和历史人文特征，具有鲜明的区域性，这就决定了不同边疆地区的政府环境相互之间存在着较大差异。以人口密度为例，在黑河—腾冲线以东的云南、广西及东北三省就比该线以西的广大边疆地区要稀少得多，且随着海拔的增加，人口密度也在减小。[52]其中，西藏地区的人口密度仅为每平方公里2.2人，为中国人口最少、密度最小的省区，属于典型的“地广人稀”。
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边疆地区的特殊政府环境同内地及其他地区相比也存在不同程度的差异，单就地理环境看就存在着较大分殊。诚如顾颉刚先生所言，内地“平原林麓，舟车畅通”，边疆则“驱橐驼于大漠，浮泭筏于险滩”；内地“冠棠楚楚，列肆如林”，边疆则“人烟稀绝，衣毡饮酪”。[53]诚然，随着现代化进程和边疆开发建设步伐的加快，当今中国边疆的局部区域如边疆地区的城市与内地的分殊已明显减少，但一些紧邻边境线一带的县域边疆在政府环境上与内地仍普遍存在较大差异。如国境线较长、接壤国家较多且许多民族跨国界而居、贫困问题突出、经济发展滞后、生态环境恶化、境外势力渗透，以及一些地区安全形势严峻等。边疆地区的政府所面临的这些环境无疑同内地有较大差异，甚至远比内地要复杂得多。
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总的来看，边疆地区的政府环境是这些地区的地方政府推进行政管理活动和实施边疆治理的宏大时空场域。这些环境在影响边疆地区的政府的同时，二者之间无时无刻不在发生交互。边疆地区的政府作为边疆治理的重要主体，能否正视并更好地适应乃至改造这些环境，直接影响到其自身的治理水平和治理绩效的提升。
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三、边疆地区的政府职能
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边疆地区的政府职能，是指边疆地区的政府作为一个地方性的国家行政机关在对边疆这一特殊区域进行治理时所承担的职责和功能，它是国家职能在边疆地区的具体化。而“地方性”和“地域性”属性，则又决定了边疆地区的政府既承担着作为国家的地方性行政机关的基本职能，同时也承担着为对边疆区域社会进行治理应当发挥的具体职能。
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边疆地区的政府同其他地区的地方政府一样，在承担着诸如经济建设、社会管理、社会发展及公共服务等系列基本职能的同时，还承担着与“边疆”内涵紧密结合的具体职能。
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1.政治统合职能
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这是由我国的国家结构形式和多民族的国情等因素共同决定的。我国实行单一制的国家结构形式，决定了边疆地区乃是统一多民族国家不可分割的一部分。由于民族、历史、地理、地缘政治等方面的原因，边疆地区往往又是民族问题、发展问题和安全问题等容易交织、纠缠的区域，因此在政治稳定和国家统一上面临着与其他地区不同的任务和形势。边疆地区的各级政府，在政治上对上一级政府直至国家均负有维护边疆政治稳定和巩固国家统一的责任，这种责任就是政治统合职能。具体来说，就是边疆地区的政府，须通过推动边疆经济和社会发展、抵御外来渗透、处理好民族关系等路径，来增强边疆对国家的内聚力，防止国家分裂，从而将广大的边疆地区牢牢地有力地统合在统一多民族国家的政治体系之内，维护国家统一和边疆地区的长治久安。
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2.边疆开发与建设职能
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边疆是一个需长期加以开发和建设的区域。在古代中国的传统边疆观看来，边疆甚至一度被中原王朝的统治者不无偏见地视为远僻蛮荒、文教未兴的“化外之地”[54]，因此中国历史上的边疆开发与建设，在统治者看来不无“开化”和传播文明的意味，多带有明显的“地域偏见”[55]和文化偏见。而从边疆政治的角度看，边疆的开发与建设乃是国家着眼经济社会发展的全局，通过采取一系列的政策等措施并依托边疆地区的政府来加快边疆地区的发展和现代化步伐，从而缩小与发达地区的发展差距，实现区域协调发展和边疆安稳的战略性政府行为。国家对边疆地区的开发与建设，离不开边疆地方政府能动性的发挥，这就无异于给边疆地区的地方政府赋予了边疆开发与建设的职能。
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3.区域治理职能
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边疆是一个复合性区域。如在地理上，边疆是国家疆域的边缘性地理空间；在经济上，边疆是一个独具特色的“经济单元”[56]；在行政上，边疆则又是国家因政治地理空间的治理需要所作的行政性划分。不论是何种意义上的区域，从国家治理的角度看，边疆都是国家在治理过程中须从整体上重点加以谋划和治理的一片区域。边疆地区的政府，尤其是边疆的省、自治区一级的高层地方政府是推动区域治理[57]的重要主体，它们在政府运行过程中对区域性的公共事务和社会问题负有协调其他治理主体，整合治理资源并加以统一治理的职能。对一些边疆地区的高层地方政府来说，区域治理职能还内在地包括了同相邻地区展开区域合作以及参与国际次区域合作的职能。如大湄公河次区域合作中的云南、广西，以及丝绸之路经济带背景下的新疆等，都需要这些省区的政府充分履行好开展区域合作的职能。
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边疆地区的政府与内地的地方政府相比，在职能上除具有地方政府的共性特征之外，还具有如下三个特征：
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