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三、边疆地区的政府职能
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边疆地区的政府职能，是指边疆地区的政府作为一个地方性的国家行政机关在对边疆这一特殊区域进行治理时所承担的职责和功能，它是国家职能在边疆地区的具体化。而“地方性”和“地域性”属性，则又决定了边疆地区的政府既承担着作为国家的地方性行政机关的基本职能，同时也承担着为对边疆区域社会进行治理应当发挥的具体职能。
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边疆地区的政府同其他地区的地方政府一样，在承担着诸如经济建设、社会管理、社会发展及公共服务等系列基本职能的同时，还承担着与“边疆”内涵紧密结合的具体职能。
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1.政治统合职能
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这是由我国的国家结构形式和多民族的国情等因素共同决定的。我国实行单一制的国家结构形式，决定了边疆地区乃是统一多民族国家不可分割的一部分。由于民族、历史、地理、地缘政治等方面的原因，边疆地区往往又是民族问题、发展问题和安全问题等容易交织、纠缠的区域，因此在政治稳定和国家统一上面临着与其他地区不同的任务和形势。边疆地区的各级政府，在政治上对上一级政府直至国家均负有维护边疆政治稳定和巩固国家统一的责任，这种责任就是政治统合职能。具体来说，就是边疆地区的政府，须通过推动边疆经济和社会发展、抵御外来渗透、处理好民族关系等路径，来增强边疆对国家的内聚力，防止国家分裂，从而将广大的边疆地区牢牢地有力地统合在统一多民族国家的政治体系之内，维护国家统一和边疆地区的长治久安。
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2.边疆开发与建设职能
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边疆是一个需长期加以开发和建设的区域。在古代中国的传统边疆观看来，边疆甚至一度被中原王朝的统治者不无偏见地视为远僻蛮荒、文教未兴的“化外之地”[54]，因此中国历史上的边疆开发与建设，在统治者看来不无“开化”和传播文明的意味，多带有明显的“地域偏见”[55]和文化偏见。而从边疆政治的角度看，边疆的开发与建设乃是国家着眼经济社会发展的全局，通过采取一系列的政策等措施并依托边疆地区的政府来加快边疆地区的发展和现代化步伐，从而缩小与发达地区的发展差距，实现区域协调发展和边疆安稳的战略性政府行为。国家对边疆地区的开发与建设，离不开边疆地方政府能动性的发挥，这就无异于给边疆地区的地方政府赋予了边疆开发与建设的职能。
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3.区域治理职能
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边疆是一个复合性区域。如在地理上，边疆是国家疆域的边缘性地理空间；在经济上，边疆是一个独具特色的“经济单元”[56]；在行政上，边疆则又是国家因政治地理空间的治理需要所作的行政性划分。不论是何种意义上的区域，从国家治理的角度看，边疆都是国家在治理过程中须从整体上重点加以谋划和治理的一片区域。边疆地区的政府，尤其是边疆的省、自治区一级的高层地方政府是推动区域治理[57]的重要主体，它们在政府运行过程中对区域性的公共事务和社会问题负有协调其他治理主体，整合治理资源并加以统一治理的职能。对一些边疆地区的高层地方政府来说，区域治理职能还内在地包括了同相邻地区展开区域合作以及参与国际次区域合作的职能。如大湄公河次区域合作中的云南、广西，以及丝绸之路经济带背景下的新疆等，都需要这些省区的政府充分履行好开展区域合作的职能。
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边疆地区的政府与内地的地方政府相比，在职能上除具有地方政府的共性特征之外，还具有如下三个特征：
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第一，区域性。边疆本身就是国家这一政治地理空间之中的一个特殊而重要的区域，这就决定了边疆地区的政府职能具有明显的区域性特征。区域性特征就是指边疆地区的政府，由于建置于边疆这一特殊的区域而在职能上被国家赋予了其他区域的地方政府所不具备的政府职能。如边疆地区的民族自治地方政府的职能就涵化了区域自治的特征。边疆地区政府职能的区域性特征的另一层涵义，还指边疆地区的政府，由于其所处区域不同而导致的实际履行的如区域经济社会发展、区域问题治理、区域发展规划等方面的职能都带有明显的区域性。
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第二，差异性。边疆地区政府职能的差异性主要是指我国的边疆地区的政府，与其他区域的政府以及本地区不同层级的地方政府在职能上都不尽相同。[58]边疆地区政府职能的差异性是基于边疆与内地在经济社会发展水平、政府环境、行政生态、自然条件、人文历史、地理位置、民族构成等方面实际存在的差异而产生的。这些差异，客观上决定了边疆地区的政府职能（尤其是具体职能）在职能构成、职能演变、职能转变、实现方式等方面都存在着较大差异。事实上，即便同处边疆地区的同一级政府，由于民族及地缘战略等因素的不同，在政府职能上都存在一定差异。
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第三，多样性。这是由边疆地区的多种政府类型所决定的。从行政区划设置的目的来看，我国边疆地区的政府几乎涵盖了不同层级的一般地域型地方政府、民族区域型地方政府、城市型地方政府乃至特殊型地方政府等多种政府类型。这种多样化的边疆政府类型，也随之带来了政府职能的多样性，这一特征是其他一些地区的地方政府在职能上所不具备的。
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四、边疆地区的政府运行
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从当今中国的政治制度和政府体制来看，国家对边疆的有效治理，最终是依托边疆地区的政府来实现的。边疆地区的政府运行状况，直接关系到国家职能在边疆的实现和边疆治理的成效。边疆地区的政府运行，就是指边疆地区的政府，在现行的政治制度和政府体制下依法行使公共权力、履行政府职能和政府责任，从而最终实现其行政管理目标的行为过程。
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边疆地区的政府运行，在本质上是地方政府权力在边疆地区社会公共领域的运作。对于我国这样一个实行单一制的国家而言，边疆地区的政府运行在理论上包含有如下含义：首先是该地区的政府对国家、上一级政府和同级国家权力机关所授权力的一种执行。从这一意义上讲，边疆地区的政府运行，实际上是对中央政府、上级政府和同级国家权力机关的政令、决策决定和法律法规等的贯彻执行，因此在政府运行过程中须对授予其权力的主体负责；其次是运用地方政府权力对边疆地区的社会公共事务进行的管理。边疆地区的政府，对其所辖的行政区域范围内的诸如公共基础设施建设、科教文卫等公共服务、公共安全等公共事务，均负有管理的职责。边疆地区的政府运行，实际也是其对公共事务进行管理、改善边疆地区的民生、提升和巩固政府自身合法性的过程。再次是运用地方政府权力对边疆地区的治理。边疆地区的政府是边疆治理的重要主体，国家对边疆的有效治理离不开边疆地区政府能动性的发挥。
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边疆地区的政府运行在现实中又会受到多种因素的影响和制约。其中，地方利益、政府环境和政府能力是主要的影响或制约因素。地方利益是地方发展过程中显性或隐性的利益存在，地方政府在运行过程中往往就会因此与中央政府展开利益博弈，或与其他地方政府展开利益竞争。对边疆地方政府来说，这一问题也不同程度地存在。如在地方利益的驱使下，边疆地方政府间时常会出现政府间的竞争，甚至“出于维护地方利益、部门利益甚至个人利益，地方政府会弱化或者抵制体制意志的贯彻”[59]。这就极容易导致地方政府行为的失范，不利于国家从整体上来谋划边疆和边疆治理。政府环境对边疆地区政府运行的影响是毋庸置疑的，这一影响最突出的表现是会对边疆地方政府的运行成本产生直接影响。对于那些政府环境较差的边疆地方政府来说，在其运行过程中就需在投入更多的成本来克服环境带来的不利影响的基础上实现既定的政府目标。政府能力是影响政府运行的主观因素。边疆地区的政府，在政府能力构成和能力建设上须适应边疆经济社会发展等方面的需要。尤其是在国家治理能力日益凸显的时代，边疆政府的边疆治理能力能否适应现代国家治理的需要并形成一个健全的治理体系就显得至关重要。这些影响和制约，也从另一个侧面表明：边疆地区的政府要有效、高效地运行，就必须正确看待地方利益与国家利益、地方之间的利益；正视自身所处的政府环境，同时不断提升以边疆治理能力为核心的政府能力。
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边疆地区政府的有效、高效运行，还须妥善处理好几对关系。首先是中央与地方的关系。在中央与地方关系问题上，边疆地方政府通常会在权力授受、监督制约、财政税收、政令贯彻等方面产生交互。除此之外，边疆地区的政府实际上还在维护边疆政治稳定、推动边疆政治发展、维护国家领土完整（即通常所说的“守土有责”）等方面对中央负有不可推卸的政治责任。但在现实央地关系中，一些边疆地方政府往往在争取国家政策倾斜、开发建设项目、资金投入等方面积极性和主动性极高，而在履行对国家、对中央政府的政治责任等诸多问题上动力不足。这种状况，长此以往可能会导致一种不正常的央地关系格局。其次是边疆地方政府之间的关系。边疆地方政府相互之间既有合作，又有竞争。从区域发展和边疆地方政府的治理绩效看，不同的边疆地方政府尤其是相邻的边疆地方政府经常会在争取国家政策支持、区域经济发展规划、GDP增长、干部成长输送等方面展开竞争。这种竞争，在一定程度上会遮蔽或冲击边疆地方政府间的合作。当今中国的边疆地区，实际上存在着许多共性问题，对这些问题的治理除需中央政府的统筹外，许多问题还有待边疆政府间的合作与协同。
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中国边疆政治学 第五节 边疆地方政府与中央政府的关系
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边疆的“地方”首先是相对于中央而存在和运行的，它是国家为实现对庞大疆域的有效治理而在行政上划定的。在中国特有的国家结构形式下，“地方”的划定与地方政府的设立、地方政府权力的获得，以及地方政府的职能范围都是由中央政府所决定的。而同内地的地方政府相比，边疆地方政府与中央政府之间的关系又存在一定的特殊性。
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一、边疆地方政府与中央政府关系的本质
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“地方”是构成国家的政治地理区域[60]，一方面在地理空间上表现为一定的地域范围，另一方面在政治上表现为由国家政权划分的行政区域，即政区，它是二者的重叠与结合。而边疆地方，简单地说就是存在于国家边疆区域的“地方”。因此，边疆“地方”同内地的“地方”一样，都是构成国家的各个政治区域，都是按照国家统治和治理的需要而划分和确定的。在中国，边疆地方政府也同内地的地方政府一样，不过是中央政府在不同“地方”的代理机构，运用中央赋予的权力来进行地方治理。因此，从根本上来说，边疆地方政府与中央政府关系与内地的地方政府相比，并无本质上的区别。
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