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四、边疆地区的政府运行
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从当今中国的政治制度和政府体制来看，国家对边疆的有效治理，最终是依托边疆地区的政府来实现的。边疆地区的政府运行状况，直接关系到国家职能在边疆的实现和边疆治理的成效。边疆地区的政府运行，就是指边疆地区的政府，在现行的政治制度和政府体制下依法行使公共权力、履行政府职能和政府责任，从而最终实现其行政管理目标的行为过程。
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边疆地区的政府运行，在本质上是地方政府权力在边疆地区社会公共领域的运作。对于我国这样一个实行单一制的国家而言，边疆地区的政府运行在理论上包含有如下含义：首先是该地区的政府对国家、上一级政府和同级国家权力机关所授权力的一种执行。从这一意义上讲，边疆地区的政府运行，实际上是对中央政府、上级政府和同级国家权力机关的政令、决策决定和法律法规等的贯彻执行，因此在政府运行过程中须对授予其权力的主体负责；其次是运用地方政府权力对边疆地区的社会公共事务进行的管理。边疆地区的政府，对其所辖的行政区域范围内的诸如公共基础设施建设、科教文卫等公共服务、公共安全等公共事务，均负有管理的职责。边疆地区的政府运行，实际也是其对公共事务进行管理、改善边疆地区的民生、提升和巩固政府自身合法性的过程。再次是运用地方政府权力对边疆地区的治理。边疆地区的政府是边疆治理的重要主体，国家对边疆的有效治理离不开边疆地区政府能动性的发挥。
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边疆地区的政府运行在现实中又会受到多种因素的影响和制约。其中，地方利益、政府环境和政府能力是主要的影响或制约因素。地方利益是地方发展过程中显性或隐性的利益存在，地方政府在运行过程中往往就会因此与中央政府展开利益博弈，或与其他地方政府展开利益竞争。对边疆地方政府来说，这一问题也不同程度地存在。如在地方利益的驱使下，边疆地方政府间时常会出现政府间的竞争，甚至“出于维护地方利益、部门利益甚至个人利益，地方政府会弱化或者抵制体制意志的贯彻”[59]。这就极容易导致地方政府行为的失范，不利于国家从整体上来谋划边疆和边疆治理。政府环境对边疆地区政府运行的影响是毋庸置疑的，这一影响最突出的表现是会对边疆地方政府的运行成本产生直接影响。对于那些政府环境较差的边疆地方政府来说，在其运行过程中就需在投入更多的成本来克服环境带来的不利影响的基础上实现既定的政府目标。政府能力是影响政府运行的主观因素。边疆地区的政府，在政府能力构成和能力建设上须适应边疆经济社会发展等方面的需要。尤其是在国家治理能力日益凸显的时代，边疆政府的边疆治理能力能否适应现代国家治理的需要并形成一个健全的治理体系就显得至关重要。这些影响和制约，也从另一个侧面表明：边疆地区的政府要有效、高效地运行，就必须正确看待地方利益与国家利益、地方之间的利益；正视自身所处的政府环境，同时不断提升以边疆治理能力为核心的政府能力。
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边疆地区政府的有效、高效运行，还须妥善处理好几对关系。首先是中央与地方的关系。在中央与地方关系问题上，边疆地方政府通常会在权力授受、监督制约、财政税收、政令贯彻等方面产生交互。除此之外，边疆地区的政府实际上还在维护边疆政治稳定、推动边疆政治发展、维护国家领土完整（即通常所说的“守土有责”）等方面对中央负有不可推卸的政治责任。但在现实央地关系中，一些边疆地方政府往往在争取国家政策倾斜、开发建设项目、资金投入等方面积极性和主动性极高，而在履行对国家、对中央政府的政治责任等诸多问题上动力不足。这种状况，长此以往可能会导致一种不正常的央地关系格局。其次是边疆地方政府之间的关系。边疆地方政府相互之间既有合作，又有竞争。从区域发展和边疆地方政府的治理绩效看，不同的边疆地方政府尤其是相邻的边疆地方政府经常会在争取国家政策支持、区域经济发展规划、GDP增长、干部成长输送等方面展开竞争。这种竞争，在一定程度上会遮蔽或冲击边疆地方政府间的合作。当今中国的边疆地区，实际上存在着许多共性问题，对这些问题的治理除需中央政府的统筹外，许多问题还有待边疆政府间的合作与协同。
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中国边疆政治学 第五节 边疆地方政府与中央政府的关系
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边疆的“地方”首先是相对于中央而存在和运行的，它是国家为实现对庞大疆域的有效治理而在行政上划定的。在中国特有的国家结构形式下，“地方”的划定与地方政府的设立、地方政府权力的获得，以及地方政府的职能范围都是由中央政府所决定的。而同内地的地方政府相比，边疆地方政府与中央政府之间的关系又存在一定的特殊性。
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一、边疆地方政府与中央政府关系的本质
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“地方”是构成国家的政治地理区域[60]，一方面在地理空间上表现为一定的地域范围，另一方面在政治上表现为由国家政权划分的行政区域，即政区，它是二者的重叠与结合。而边疆地方，简单地说就是存在于国家边疆区域的“地方”。因此，边疆“地方”同内地的“地方”一样，都是构成国家的各个政治区域，都是按照国家统治和治理的需要而划分和确定的。在中国，边疆地方政府也同内地的地方政府一样，不过是中央政府在不同“地方”的代理机构，运用中央赋予的权力来进行地方治理。因此，从根本上来说，边疆地方政府与中央政府关系与内地的地方政府相比，并无本质上的区别。
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首先，“地方”与“中央”的确定是国家治理的一种制度安排。“政治学意义上的地方与地理学意义上的地方有着明显的区别，它是在国家产生以后为分析和描述国家的结构状态而形成的概念和分析工具”[61]。因此，讨论地方及其与中央之间的关系，就必然离不开对国家的讨论。从政治学视角来看，国家不过是在特定历史阶段，由人类创制出来的一种政治形式。与以往的政治形式相比，国家具有两个本质性的特征：一是以暴力为后盾的公共权力，即国家权力；二是占有并控制一定的地理空间范围，即国家疆域。因此，若要有效地发挥国家职能，就必须解决好两个基本问题，第一就是如何组织和运用国家政权的问题，第二就是要治理好国家的政治地理空间，即疆域治理。对于第一个问题，政府是国家权力的执行者，是将国家职能具体化的一套复杂的组织体系，因此国家自诞生之日，就与政府不可分割地交织在一起，甚至可以说“没有政府，就没有国家”[62]。而对于第二个问题，为有效地治理规模庞大的疆域，国家政权常常基于各种地理的、文化的、历史的因素，将国家控制的地理空间划分成不同的部分，从而形成若干的行政区域，即“地方”。当然，从历史的角度来看，有些国家的各个政治区域在地理空间上是先于国家存在的，也就是说这些国家是建立在若干政治区域的范围基础上的。但是，一旦统一的国家建立起来，这些政治区域便被整合在国家疆域的范围之内，成为构成国家整体的部分，其属性也便转变为“地方”。因此，地方是组成国家的部分，它既是客观的存在，又具有主观构建的属性；而相对地方，国家则是整体。行使国家权力，对整个国家疆域进行治理的政治组织便是中央政府；行使地方政治权力，对国家疆域的某个部分——即地方进行治理的机构便是地方政府。
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其次，中央集权制下的中国地方政府与中央政府的关系。在国家结构的研究中，人们普遍使用单一制的分析范式来认识我国的中央和地方之间的关系。然而这样的分析框架，并不能完全解释我国的央地关系。中国自秦代以来，便建立起中央集权的政治权力体系，并一直影响了中国两千多年的王朝国家的国家结构和政府体制。民族国家在中国构建起来以后，对中央与地方间的关系，尤其是地方政治制度作了较大调整，但仍旧是“一种整体性极强的板块式国家”[63]。与西方国家结构分析范式下的联邦制、单一制国家不同的是，作为整体的中国疆域并非是由事先存在的独立的政治区域构成。在大一统的制度文化影响下，中国形成了“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的疆域观和权力观，国家也从不承认独立于中央之外、与国家政权分庭抗礼的地方权力。在这样的中央集权的国家体制下，中国地方政府与中央政府之间的关系表现出如下几点根本性特征：第一，中央政府根据统治或管理国家的目的，来决定设立和调整地方及地方政府；第二，在权源上，地方的权力来源于中央；第三，权限和职能划分由中央决定；第四，中央和地方存在利益上的竞合关系。[64]因而无论是边疆地方还是内地的地方，都只是国家统治下的地方，都是地方政府所管辖的行政区域。尽管部分边疆地区属于民族自治地方，但从根本上来说地方政府拥有和行使的国家权力也是由中央政府授予的。
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再次，执政党是维系地方政府与中央政府关系的核心力量。中国历史上的中央集权是由专制君权来掌控的，君主是国家整体性的象征，是国家权威的来源。但是，自从辛亥革命推翻了几千年的封建专制，王朝体制就无法再延续下去了。此后，执政党就成为凝聚国家权力，维持国家统一的核心力量。中国共产党通过革命的方式夺取了国家政权，并领导全国人民建立起了当代中国的国家政权。从这层意义上来看，中国共产党成为中国的执政党是历史和人民的选择。与西方的执政党不同，中国共产党的执政方式有着鲜明的特征：一是全面执政，即执掌全部的国家权力；二是贯通式执政，从中央到地方都贯穿着党的领导；三是连续不断的长期执政；四是直接执政，党对国家活动进行直接领导，党的组织直接行使权力。上述特点导致了中国的政府体系被深深打上了政党的烙印，甚至离开了执政党就无法理解中国的政治生态，也无法解释中国的府际关系。从横向上来看，在各个层级的政权系统中，党的领导机关处于核心地位，具有“总览全局，协调各方”的作用，所有的国家机关都要在党的领导下运作。从中国共产党自身的组织体系来看，可分为党的中央组织、地方组织和基层组织。在“下级服从上级，全党服从中央”的民主集中制原则下，党的领导在组织结构上可以实现从上到下的贯穿。这样，通过横向权力和纵向权力的经纬交织，中国共产党的领导将各个“地方”连结成为紧密的一体，中央政府对边疆地方政府的控制也有了极强的组织保障。
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二、边疆地方政府与中央政府关系的特征
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边疆地方政府同内地地方政府相比，并无本质性的区别。但是，由于边疆地区独特的地理位置，以及不同于内地的经济、社会和文化，导致边疆地方与内地的地方相比具有明显的差异。这样的差异也使得边疆地方政府与中央政府的关系具有一定的特殊性。
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第一，边疆地方政府与中央政府关系的内部差异性明显。不同区域的边疆地方政府由于其构建的逻辑和历史不同，导致与中央之间的关系往往也不尽相同，甚至存在很大的差异性。从构建逻辑上来看，首先要有位于边疆地区的“地方”，才有建立在这些地方基础之上的政府，即边疆地方政府。作为国家疆域的边缘部分，边疆不仅意味着地理上的偏远，而且同内地相比还存在着明显的异质性。面对这样的客观现实，国家要治理庞大的疆域，就往往将内地与边疆区分开来，并采取不同的手段进行治理。这样的情形在中国的王朝国家时代，表现得尤为突出和典型。经过漫长的发展，特别是少数民族政权入主中原的历史，使得一些边疆地区和内地的交往日渐加强，这些边疆地区的社会状况，尤其是人口结构发生了很大的变化。相比之下，另外一些边疆地区则在政治、经济、文化、社会等层面同内地之间仍旧差异很大，甚至依然存在很深的偏见和隔膜，而中央政府对于这些地方的控制能力也相对有限。新中国成立以后，按照民族国家原则，对这两种不同的边疆地区，分别采取了不同的统合政策。其中最为突出的就是在边疆地区区别性地设置了民族自治地方政府和一般地方政府。这两类不同的边疆地方政府，在政府权力、财政、人事以及公共行政等方面都有着明显不同，这也导致了二者与中央政府的关系也存在一定差异。
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第二，边疆地方政府与中央政府的合作关系更为突出。地方利益是国家利益中的一部分，地方权力是中央权力所派生出来的。但是，地方利益和地方权力又具有一定的独立性和自主性。在这样的情况下，地方政府和中央政府之间既存在合作关系也存在某种程度的竞争关系。特别是随着地方实力与利益的不断发展，“地方也会在某些方面和特定条件下产生与中央进行博弈的冲动，或者直接与中央讨价还价，形成了具有特定内涵的博弈关系”[65]。但是，从当下情况来看，边疆地方政府与中央政府之间的关系主要以合作关系为主，并且同内地的地方政府相比，这样的合作关系更为突出。首先，由于边疆地方政府的能力，以及所能汲取的社会资源十分有限，使其难以拥有同中央博弈的实力。相反，正是因为这种状况，边疆地方政府对中央政府的依赖程度也较深。其次，由于边疆地区在国际地缘政治格局中的独特位置，及其内部特殊的政治生态，中央政府亦不能容忍边疆地方政府出现日益坐大或者尾大不掉的现象。
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第三，边疆地方政府与中央政府关系较之于内地而言更加复杂。边疆地区独特的地理位置、自然条件和社会环境，导致这一区域的问题也复杂，概括起来包括：政治稳定问题、国家安全问题、开发建设问题、民族问题、宗教问题、社会问题、边境维护问题等等。这些问题的治理大部分都超出了边疆地方政府的职能和能力范围，因此必须得到中央政府的支持以及内地政府的支援。而围绕这些复杂的边疆问题，也就结成了边疆地方政府复杂的府际关系。特别是在中央政府针对这些问题，而采取的专项治理[66]过程中，边疆的地方政府就不可避免地参与进来，并主要发挥政策执行功能。
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三、边疆地方政府与中央政府关系的结构
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在中央集权的体制下，边疆地方政府与中央政府关系主要表现为中央对边疆地方的控制。这种控制是通过二者的领导关系、财权关系、事权关系以及人事关系等内容结构来完成的。当然，地方政府与中央政府的关系并非绝对纯粹的控制，其中也包含了合作与博弈。
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第一，权力关系。权力关系是边疆地方政府与中央政府关系的基础与核心，它决定了中央与地方在整个政府体系中的地位和职能范围。首先，从权力来源上来看，边疆地方政府的权力从根本上来讲是来源于中央的赋予，它本身并不具有独立性。在中央集权的国家体制下，“地方政府的权力是由中央政府让与的，所以，不管怎么样，中央政府都有最终决定权”[67]。虽然在中国历史上，边疆地区也曾建立过自主性较强的民族政权，但是随着民族国家的构建，这些边疆地方的政权已经同内地一样，在主权体制的框架下受到改造和重构，从而成为整个中国政府体系的一部分。其次，从国家权力结构上来看，中央政府代表的是国家的整体权力，对外代表国家的主权，而边疆地方政府代表的是某一边疆地方的区域性的权力。对于中央与地方的权力划分，中国1982年宪法做了原则性的规定，此外《地方人民代表大会和政府组织法》与《民族区域自治法》等有关地方政府的法律都做了比较具体的列举。再次，从权力位阶上来看，中央政府权力要高于地方权力，边疆地方政府的权力要服从中央权力。尽管中央政府和地方政府也存在某种权力划分，但从根本上说，“这不是政治权力的划分，而是行政权力的划分，是一种行政式的分权”[68]。地方政府的权力要从属于中央政府，并且要执行中央的决策，完成中央交付的各项任务。地方政府所作出的决定不能与中央政府相冲突，并且中央政府有权撤销地方不合理的决定。
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第二，财政关系。财政是政府活动的基础，是支撑政府职能、构成政府能力的核心要素，“从而决定中央与地方各级政府在整个管理公共事务活动中的地位和权威”[69]。因此，国家的财政体制以及财政手段，对中央政府和地方政府关系具有决定性影响。中国是典型的集权型财政体制，财政权集中于中央政府，中央与地方的财权关系由中央主导，中央具有支配权和决定权，并有权调配地方资产。中央可以充分运用财政手段来加强对地方政府的控制，这些手段主要包括：按照《中华人民共和国预算法》的相关规定，通过财政预算和决算控制地方；通过分税制改革，扩大中央财政收入比重，增强中央权威，削弱地方保护主义；通过财政转移支付，统筹调控地方发展。边疆地方政府同中央政府的财政关系中一个突出特点便是，中央财政对边疆地区的特殊支持政策。近年来这样的财政支持政策有：一是边境地区转移支付。自2006年起，在中央财政预算中，设立了边境地区的一般性转移支付，用于加强边境维护和管理、改善边境地区民生、促进边境贸易发展等方面。二是实施“兴边富民”行动。中央财政2000年起从财政扶贫资金中专门安排了“兴边富民”补助。三是自2009年起，中央财政预算中，将边境经济合作区列入专项转移支付范畴，对14个国家级边境经济合作区的银行贷款，给予适当贴息。
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