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三、边疆地方政府与中央政府关系的结构
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在中央集权的体制下，边疆地方政府与中央政府关系主要表现为中央对边疆地方的控制。这种控制是通过二者的领导关系、财权关系、事权关系以及人事关系等内容结构来完成的。当然，地方政府与中央政府的关系并非绝对纯粹的控制，其中也包含了合作与博弈。
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第一，权力关系。权力关系是边疆地方政府与中央政府关系的基础与核心，它决定了中央与地方在整个政府体系中的地位和职能范围。首先，从权力来源上来看，边疆地方政府的权力从根本上来讲是来源于中央的赋予，它本身并不具有独立性。在中央集权的国家体制下，“地方政府的权力是由中央政府让与的，所以，不管怎么样，中央政府都有最终决定权”[67]。虽然在中国历史上，边疆地区也曾建立过自主性较强的民族政权，但是随着民族国家的构建，这些边疆地方的政权已经同内地一样，在主权体制的框架下受到改造和重构，从而成为整个中国政府体系的一部分。其次，从国家权力结构上来看，中央政府代表的是国家的整体权力，对外代表国家的主权，而边疆地方政府代表的是某一边疆地方的区域性的权力。对于中央与地方的权力划分，中国1982年宪法做了原则性的规定，此外《地方人民代表大会和政府组织法》与《民族区域自治法》等有关地方政府的法律都做了比较具体的列举。再次，从权力位阶上来看，中央政府权力要高于地方权力，边疆地方政府的权力要服从中央权力。尽管中央政府和地方政府也存在某种权力划分，但从根本上说，“这不是政治权力的划分，而是行政权力的划分，是一种行政式的分权”[68]。地方政府的权力要从属于中央政府，并且要执行中央的决策，完成中央交付的各项任务。地方政府所作出的决定不能与中央政府相冲突，并且中央政府有权撤销地方不合理的决定。
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第二，财政关系。财政是政府活动的基础，是支撑政府职能、构成政府能力的核心要素，“从而决定中央与地方各级政府在整个管理公共事务活动中的地位和权威”[69]。因此，国家的财政体制以及财政手段，对中央政府和地方政府关系具有决定性影响。中国是典型的集权型财政体制，财政权集中于中央政府，中央与地方的财权关系由中央主导，中央具有支配权和决定权，并有权调配地方资产。中央可以充分运用财政手段来加强对地方政府的控制，这些手段主要包括：按照《中华人民共和国预算法》的相关规定，通过财政预算和决算控制地方；通过分税制改革，扩大中央财政收入比重，增强中央权威，削弱地方保护主义；通过财政转移支付，统筹调控地方发展。边疆地方政府同中央政府的财政关系中一个突出特点便是，中央财政对边疆地区的特殊支持政策。近年来这样的财政支持政策有：一是边境地区转移支付。自2006年起，在中央财政预算中，设立了边境地区的一般性转移支付，用于加强边境维护和管理、改善边境地区民生、促进边境贸易发展等方面。二是实施“兴边富民”行动。中央财政2000年起从财政扶贫资金中专门安排了“兴边富民”补助。三是自2009年起，中央财政预算中，将边境经济合作区列入专项转移支付范畴，对14个国家级边境经济合作区的银行贷款，给予适当贴息。
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第三，公共行政关系。公共行政关系是在针对边疆社会公共事务和公共问题进行治理的过程中，边疆地方政府和中央政府之间结成的关系。边疆的治理活动离不开中央政府的主导和参与。首先，边疆治理活动，需要中央政府从国家发展全局的高度来制定战略性目标，形成顶层设计。其次，由于边疆地方政府的自我发展的条件比较差，自我发展的能力比较弱，所以需要中央政府整合调配全国的资源支持边疆治理。再次，边疆地区的政治体制与行政体制改革需要在中央的推动下进行。最后，边疆治理除了边疆地方政府外，还需要内地省份的支援配合，而这种横向的政府关系也需要中央政府发挥统筹协调作用。因此相比内地，边疆地区的地方治理更需要中央政府的直接介入。在这样的治理活动中，边疆地方政府与中央政府形成了特定的公共行政关系：一是领导关系，中央政府可以委托地方政府各种行政事务，地方政府必须接受中央政府的命令和指挥，并执行中央政府制订的政策；二是监督关系，主要是中央政府对于边疆地方政府的监督；三是合作关系，在某些边疆问题上，为达成治理目标，推进治理活动，边疆地方政府与中央政府之间也存在着彼此合作的关系。
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四、边疆地方政府与中央政府关系的类型
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边疆的地方政府按照设置目的和行政层级，可划分为不同类型。而在边疆地方政府与中央政府的关系中，最主要的形式为省政府、自治区政府以及较大市政府同中央政府之间的关系。
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首先，省政府同中央政府的关系。边疆地区的省政府是国家按照地域治理需要而设置的一级政府，是当代中国政府体系中最高层级的地方政府之一，属于一般地方政府类型。在中国历史上，“省”这一行政建制有着特定的政治内涵。从元朝创立行省制度，到明朝、清朝设立“省”的地方，“省”一般都有两个特征：一是传统的汉族统治区域，二是受国家政权控制程度较深的地方。这样的地方在明清两代实际上是作为王朝统治的核心区而存在的。到清末民初，“中国本部”一词所指代的正是传统的“内地十八省”，这一时期在边疆地区设省、改省的目的，都在于将边疆地方政治制度内地化，以加强中央政府的控制。而当代中国的行政区划，仍旧深受这种制度文化的影响。所以，无论是在理论逻辑上还是在现实考察上，我们都可以发现，边疆地区设立省政府的地方同内地相比，并无太大的差别。一方面，地处边疆的省政府权力、职能、结构和机构设置都同内地相比基本无二。另一方面，设立省政府的边疆地方，社会、经济和文化同内地相比，其异质性也并不突出。在这样的现实场域下，边疆地区的省政府是“在中央政府的领导下，对所辖各市、县进行管理，是代表中央政府统领地方政府系统正常运作的核心力量”[70]，其同中央政府之间的关系也并未表现出太多的特质。其中，作为边疆省份的云南省，与中央政府的财政关系较为特别，它是被按照民族自治地方财政来对待的。但这种关系的形成并非由于云南省的边疆地方属性，而是出于对其民族结构的考虑。
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其次，自治区政府同中央政府的关系。民族自治区是在少数民族聚居地方实行民族区域自治而建立的省级行政区域。同省政府一样，民族自治区政府属于国家结构中最高层级的地方政府。目前，中国的五个民族自治区，除宁夏回族自治区以外，其他四个自治区都是具有边界线的行政区。其实，如果从更大的国土空间格局来看，宁夏回族自治区虽然不邻近边界线，但是仍然符合边疆的特质。[71]因而，民族自治区政府既具有民族性，又有“边疆性”，属于边疆地方政府的范畴。所以，我们在讨论边疆地区的自治区政府同中央政府的关系之时，也就不用刻意去区分边疆的自治区同内地的自治区之间的差别。同一般地方政府与中央政府的关系比较，民族自治区政府享有比省政府更大的自治权。这样的自治权是民族自治机关依照《中华人民共和国宪法》、《民族区域自治法》和其他相关法律的规定，自主管理本地事务的一种特定的政府权力。自治区政府拥有制定自治条例和单行条例的权力，甚至有权对中央的某些政策进行变通执行。此外，与边疆地区的省政府相比，中央对民族自治区的安全与稳定问题，尤其是民族与宗教问题关注和介入的更多，支持和控制力度也更大。
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最后，较大市政府同中央政府的关系。“较大市”是一个法律概念，是为了解决地级市立法权而创设的。一旦获得“较大市”地位，就拥有了地方性法规和地方政府规章的立法权。《立法法》中明确指出，较大市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。目前，这样的地方政府总共有49个，其中位于9个边疆省级行政区的包括：呼和浩特、包头、沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、长春、吉林市、哈尔滨、齐齐哈尔、昆明、南宁、拉萨、乌鲁木齐、兰州。从边疆的本质来看，其重要的特征便是同内地社会相比的异质性。而上述的这些城市中的大部分，已经同内地社会高度地同质化了，有些地方的现代化程度甚至还非常高。因此，在这样的区域建立起来的地方政府的边疆特性，已经不那么突出了。但是，同边疆地方的一般性的城市政府相比，较大市同中央的关系则显得更为特殊和紧密。第一，较大市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规。但是这样的法规，不能够同全国人大及其常委会制定的宪法、法律以及国务院制定的行政法规相抵触，并且只有在报请省级人民代表大会常务委员会批准后才能施行。第二，在人事关系上，中共中央组织部对于较大市尤其是副省级市的干部管理更为明确和严格。
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[1]参见马大正：《“中国边疆通史”丛书总序》，见马大正主编：《中国边疆经略史》，中州古籍出版社2000年版，第7—21页。
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[2]参见《礼记》卷第十二，《王制》，见李学勤主编：《十三经注疏·礼记正义》（上册），北京大学出版社1999年版，第398—399页。
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[3]五服观后来演变成了九服观。
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[4]关于“守中治边”、“守在四夷”的治边思想，可参阅方铁：《古代“守中治边”、“守在四夷”治边思想初探》，载《中国边疆史地研究》，2006年第4期。
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[5]如秦在统一六国后，为统辖全国，秦王朝就开始全面推行郡县制。而在征服边疆各少数民族（政权）后，亦纷纷设郡置道。在郡治之下，秦王朝还在少数民族聚居的地区专门设置了相当于内地汉族地区县—级行政区域的“道”。参见龚荫：《中国民族政策史》，四川人民出版社2006年版，第92—95页。
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[6]参见厉声：《近代中国边界变迁与边疆问题（一）》，载《百年潮》，2007年第9期。
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[7]参见马大正主编：《中国边疆经略史》，中州古籍出版社2000年版，第265页。
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[8]参见周平：《对民族国家的再认识》，载《政治学研究》，2009年第4期。
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[9]施展：《边疆问题与民族国家的困境》，载《文化纵横》，2011年第6期。
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[10]冯建勇：《构建民族国家：辛亥革命前后的中国边疆》，载《中国边疆史地研究》，2011年第3期。
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[11]冯建勇：《辛亥革命与近代中国边疆政治变迁研究》，黑龙江教育出版社2012年版，第298页
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[12]厉声：《近代中国边界变迁与边疆问题（一）》，载《百年潮》，2007年第9期。
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[13]《诗经·小雅·北山》。
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[14]参见周平：《论中国民族国家的构建》，见黄卫平、汪永成主编：《当代中国政治研究报告Ⅵ》，社会科学文献出版社2009年版，第99页。
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