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中国边疆政治学 第一节 边疆治理视野中的边疆开发与建设
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边疆的开发与建设，是边疆治理的重要目标与任务，只有边疆生产发展、人民安居乐业、社会稳定有序，边疆的其他任务才能顺利进行。有别于传统的边疆治理，当代中国的边疆治理，是一个多中心、开放式的治理结构，是在中央政府的主导下，充分发挥边疆地方政府、边疆社会的作用，形成一个由中央政府、边疆地方政府、边疆社会、其他地方组织和社会组织支持和参与的多维结构。[1]在当代中国边疆治理的体系下，作为边疆治理方式的开发与建设，必须强调国家的整体利益，在实现边疆开发与建设的同时，保障边疆的稳定与安宁。
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一、边疆开发与建设的涵义
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边疆的开发与建设，是指按照党和国家的战略部署，边疆各级政府依据当地的现实情况和发展需要，在国家法律制度的基本框架之下，积极制定一系列的促进边疆经济发展、文化繁荣、社会进步的政策与措施，从而促进边疆人民生活水平持续提升的一系列活动。从特征上看，边疆的开发与建设是以维护边疆地区广大人民群众的利益为根本，以改善边疆的民生、促进边疆的经济社会发展为根本目的。在当下的中国，边疆的开发与建设，是以边疆政府为实施主体，以各级政府的各项政策为手段，以促进边疆的稳定、发展、社会进步、民族团结为目标的一系列活动，是一个综合性、长期性和全局性的工程。具体而言，边疆的开发与建设具有以下的特点。
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一是边疆的开发与建设必须维护国家的整体利益。边疆是一个相对的概念，“边疆”这个词语所指的范畴，就一般性的意义而言，主要是指一个国家领土或者版图上的边缘部分，是相对于内地而言的一些特殊区域。对于一个国土范围十分广袤的大国而言，边疆是拱卫着内地的边缘性区域，边疆对于国家的安危与发展具有重要的价值和意义。边疆安定，整个国家就会形成天然的地域屏障，对其他相邻周边国家的防御性较强，其他周边国家侵犯的可能性降低，从而保障了国家的安定；边疆不稳，整个国家的疆域经常受到周边国家的侵犯与干扰，则会对国家的稳定带来威胁。因此，保持边疆的社会稳定，是保持整个国家的领土主权不受侵犯的前提条件，进而保持了国家利益的完整。从这个意义上讲，边疆的开发与建设，不可盲目进行，必须要建立在国家利益不受侵扰的基础上，任何边疆开发与建设的政策措施，都首先要从国家利益的前提出发，任何冒进的过度的边疆开发政策，都可能会对国家利益造成威胁。实现边疆的经济发展、文化繁荣和社会进步，同时也保持国家利益的完整性，是制定边疆开发与建设各项举措的重要原则。
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二是边疆的开发与建设要符合单一制国家结构形式的要求。中国是一个单一制的国家，中央对地方有着绝对的控制权，地方的权力来自于中央的授予，地方的各项政策必须和中央保持高度一致。正如有学者指出：“地方的权力来自于中央的授予。在中国国家形成和发展的历史中，没有先于国家而存在的地方，地方由中央设置和划定，因而地方就没有特定的自有权力或保留权力，地方所拥有和行使的国家权力是由中央授予的，来源于中央，或者说，来源于由中央政府所代表的国家。”[2]在中国的单一制国家结构形式之下，边疆的开发与建设必须依照党和国家的大政方针展开，按照党和国家对边疆开发的定位来制定各类开发的政策，甚至可以说，边疆在哪些方面进行开发与建设，是党和国家通过一系列的战略制定、政策出台和发展规划的作出来决定的，边疆的政府在这些大政方针的基础上，依据当地的实际情况细化开发与建设的方案，相应地制定更加细致的政策，并在党和国家的帮助下实施，最终实现边疆的开发与建设目标。
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三是边疆的开发与建设以政府为实施主体。这里的政府是一个广义的概念，包含立法、司法、行政等不同功能的国家机关，同时，这里的政府也包含中央和边疆的各级政府，甚至包含中国内地和发达省份的政府。边疆的开发与建设，是在中央政府的整体规划下进行的，特别是在当下中国边疆治理理论的指导之下，由中央政府依据国家建设与发展的整体性要求，制定出边疆开发与建设的方略，再部署边疆政府作为开发与建设的主要推动力量，以制度性手段或者非制度性的手段促进边疆的开发、加快边疆的发展进程。当然，在一个单一制的国家之内，中央政府也会安排内地经济发展水平较高的政府参与到边疆的开发与建设过程中来，特别是沿海发达省份的政府，以发达省份向边疆输入资金、技术、人才的方式参与边疆的开发，加快边疆的建设。总之，政府是实施边疆开发与建设的主体，承担着制定边疆开发政策、出台边疆发展的举措，并整合各类社会资源，组织各种社会力量，采用各种手段和方式来建设边疆的重要任务。
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四是边疆的开发与建设以各种正式制度或者非正式制度为手段。边疆的开发与建设，首先是以各种正式制度的出台，确定边疆开发的方略，边疆建设的基本原则，并相应地出台各类正式的政策来进行的。目前我国关于边疆开发与建设的正式制度，主要有党和国家的边疆战略、中央政府出台的边疆发展规划、地方政府出台的边疆经济社会发展政策等。这些正式的制度，是在国家基本法律的范畴之内，按照人民代表大会制度的立法程序进行确认，最终成为各级政府的法定职责的制度，是边疆开发与建设最为重要的手段，有明确的制度目标和一系列严格的实施方式，各级政府是促进边疆开发与建设的核心推动力量。在制度手段之外，还有一些必要的非制度手段作为补充。例如，在我国的边疆地区生活着许多世居的少数民族，他们在漫长的民族发展历程中形成了一系列的民风民俗、乡规民约，这些重要的文化民族的特有的处理日常生产、生活的方式，具有不可估量的社会整合作用，在边疆地区民众中拥有重要的规约作用。这样，在正式制度之外，合理地利用边疆地区世居居民的传统习俗来整合边疆的人力物力资源，对促进边疆的开发与建设具有重要的意义。
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五是边疆的开发与建设以促进边疆的稳定、发展、社会进步、民族团结为目标。对一个统一的多民族国家而言，与内地相比，边疆承担着更多的责任和功能，边疆的开发与建设，不仅仅只是开展经济建设，实现经济发展，而且还承担着提高人民生活水平、保持社会稳定、加强民族团结、维护国家主权和领土完整等重大的任务。因此，在边疆的开发与建设各项政策制定的过程中，首要的目标是要维护好国家的利益和主权，保持好边疆的社会安宁，实现各民族的团结与繁荣，围绕着这些目标，制定一系列适合边疆地域发展要求的开发政策，才能有秩序、有步骤地推进边疆的全面建设。从这个意义上讲，边疆的开发与建设不可盲目冒进，任何单纯追求经济利益的发展措施都有可能会忽视其他的重要目标，从而对国家的主权和社会的整体安定带来威胁。
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六是边疆的开发与建设是一个综合性、长期性和全局性的工程。边疆的开发与建设，涉及到资源开发、经济发展、文化传承、制度完善、民族团结和社会进步等多个领域，是一个牵一发而动全身的综合性、系统性工程，不能厚此薄彼，有失偏颇。边疆的开发与建设，是党和国家全局性的国家建设和战略部署的组成部分，虽然地域范围在边疆，但也是一个在国家整体性安排之下的系统性工程，边疆开发与建设的优劣，涉及到国家的整体部署是否能够顺利实施，边疆开发得当，民生安宁、社会进步，必然促进整个国家的建设更进一步。因此，边疆的开发与建设是一个综合性、整体性的工程。此外，与国家建设的战略部署一样，边疆的开发与建设也是一个由短期目标、中期目标和长期目标共同组成的过程，不是一蹴而就的，需要长期地、持续性地进行，有的开发与建设政策，例如边疆的生态保护、水土保持和资源开发政策，甚至需要几十年的时间才能见成效。因此，边疆的开发与建设是一个长期性的工程。
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二、作为边疆治理方式的开发与建设
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中国历史上不同的时期的统治者对边疆的开发与建设的理解是不同的，因此，如何对边疆进行开发，如何促进边疆的发展，所采用的策略也是大相径庭的。然而，不管中国古代历朝如何制定边疆开发和治理的策略，以及这些策略取得了何种成效，在1949年中华人民共和国成立之前，这些边疆开发与治理的策略都不是基于一个民族国家的政治条件之下进行的。在这里所谈及的边疆的开发与建设，是建立在1949年，中国作为一个真正意义的民族国家的基础之上的。从这个意义上讲，边疆的开发与建设是作为边疆治理方式的开发与建设。
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1949年中华人民共和国的成立，标志着中国民族国家的建立。相应地，中国的边疆治理也进入了民族国家的时代。区别于新中国成立以前的边疆治理，进入民族国家时代以后，中国的边疆治理面临着全新的国内和国际环境，特别是国际社会的风云变化，对中国历史上传统的治边理论和实践带来了新的挑战。当下，对中国边疆治理的理论不断完善与发展，对边疆的开发与治理也需要建立在边疆治理理论之上进行思考。因此，边疆的开发与建设是一种作为边疆治理方式的开发与建设。
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第一，边疆的开发与建设是中国国家开发与建设的重要组成部分。边疆的开发与建设的任务是随着国家的开发与建设的不同阶段而发展变化的。从国家发展的总体规划来看，到目前为止，国家的发展大约都会经历自由开发、重点建设和全面发展等三个层层深入的阶段。在自由开发的阶段，在一个国家内部总是会有一些开发条件较好，经济发展水平相对较高的区域，天然具备得天独厚的开发与建设优势，例如区位优势和资源优势等，在自由竞争的过程中，无论是资金、生产要素还是人力资源，都会主动积极地向这些地域汇集，从而促进了这些地域的优先发展；在重点建设的阶段，经过自由开放阶段之后，国家内部出现了区域差距和发展落差，从而出现了发达地区和欠发达地区，为了缩小地域差距，国家会在统筹兼顾的前提下，制定重点扶持若干欠发达区域发展的战略，并运用国家和政府的力量，积极引导生产要素、人力资源、社会资源向这些地域输入和流动，从而促进这些重点开发与建设区域的快速发展；在全面发展的阶段，国家开始面临一系列更为重要而突出的发展问题，例如如何全面提升整个国家的战略地位，如何全面协调国家发展的整体性问题等，此时，国家将会从地理空间规划、国际战略发展甚至是全面提升国际影响力的高度制度发展战略，这样，原本处于边缘性的区域就上升为发展战略的重点区域，国家会通过采取特殊性的措施来推动边缘性区域的开发和建设，以便实现国家全面发展的目标。在这一阶段，国家疆域内那些曾经边缘的区域，就可能成为建设和发展的前沿或重点。[3]从当下的现实情况来看，在实现了由国家重点建设时期向国家发展时期转变之后，中国已经处于全面发展阶段。在这个阶段中，国家必须依据当下的国内国际形势，对疆域内的各个地理空间进行全面规划和管理，特别是一些边缘性的区域，在新的国际形势之下，已经转变为国家发展的重要区域。因此，国家要以政权力量来充分利用和全面调配各种发展资源，推动各个区域的协调发展，特别是边缘性区域的开发与建设，进而促进国家的全面发展。在全面发展的国家疆域观的指引下，边疆的开发与建设被极大地打上了国家发展观的烙印，必须符合国家发展观的要求。
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第二，边疆的开发与建设是国家边疆治理体系的重要组成部分。进入21世纪以来，中国的边疆治理理论发生了很大的变迁，传统的边疆发展观也需要让位于新的边疆发展观。近年来，中国的边疆治理理论有了很大的发展，受到国际社会风云变幻的形势的影响，国家的发展有了新的要求和任务，传统的边疆架构是主要基于主权和领土的要素而构建起来的，不少学者对此进行了重新审视，并在此基础上加入了新的要素，对边疆架构进行必要的调整和创新。一方面，必须在国家战略的意义上，充实陆地边疆，保持（划定）较大范围的陆地边疆对中心区域的拱卫；另一方面，巩固海洋边疆，重视海洋边疆的开发利用和管理。此外，还要重视空中边疆和底土边疆，中国既要确立自己的太空边疆或高边疆，也要制定底土边疆保护、防卫和开发利用的计划。在这个意义上讲，边疆的开发与建设是在国家边疆架构的转变和边疆治理创新的基础上进行的，甚至要上升到国家边疆战略的高度，除对国家领土、领海和领空的边疆进行治理之外，还要进一步制定超越领土的利益边疆战略。因此，不论是陆地边疆还是海洋边疆，无论是空中边疆还是底土边疆，无论是领土边疆还是战略利益边疆，其开发与建设都要符合国家边疆治理战略的要求。
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第三，全球化时代的边疆的开发与建设被赋予了新的内容。诚然，一个国家的发展离不开经济条件较好、资源汇集的中心区域，但是如果没有边疆地区的拱卫和屏障，任何发展的成果都会随着国家主权的折损而消失殆尽。因此，在传统的边疆开发与建设理念中，认为边疆的主要功能是军事安全和社会稳定，这样的观念显然已经不符合今天中国边疆发展的现实。在国家进入全面发展的阶段以后，通过开发和建设促进陆地边疆的发展，通过国家与国家间的合作对海洋边疆进行资源开发与合作，在全球化的时代能够与周边国家进行深入的政治、经济、文化联系，增强中国和周边国家在经济上、政治上、文化上的依存度和互利性，不仅可以避免军事冲突和战争，也能成为实现边疆稳定的有效手段。因此，对边疆进行合理的开发，在保障国家战略利益的基础上加强对边疆的建设，促进边疆经济发展、社会稳定、文化繁荣，是适应全球化时代的发展要求，保障边疆治理有效开展的条件。
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中国边疆政治学 第二节 历史上的边疆开发与建设
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中国历史上不同时期的统治者对边疆的开发与建设的理解是不同的，因此，如何对边疆进行开发，如何促进边疆的发展，所采用的策略也是大相径庭的。从历史上边疆开发与建设的思想来看，受到王朝时期中国地缘政治的影响，“重北轻南”是一个比较显著的特点，治边思想主要集中于“守中治边”、“守在四夷”、“来则御之、去则守之”、“修文德以来之、被声教以服之”等方面。从历史上边疆开发与建设的方略来看，主要集中于朝贡与纳质、和亲与盟誓、教化与互市、推行羁縻制度和土司制度、设治拓道与屯垦移民进行建设等不同的方面。[4]
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一、不同王朝国家对边疆的开发与建设
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1.秦朝时期的治边方略
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秦始皇统一六国，开创了中国第一个统一的王朝国家。自秦朝开始的边疆开发策略，受到了先秦时期“五服”或者“九服”的王朝地缘服事观的深刻影响。例如“五服”的治边理念，在《尚书·禹贡》记载为“甸服、侯服、绥服、要服、荒服”，意思是说，以王畿为中心，以这一传统统治的区域来明确区别“四夷”，以“四夷”为王朝国家的边缘性区域，“内诸夏而外夷狄”。秦朝立国之后，在全国推行郡县制度，在边疆地区则设立与县同级的“道”来治理与建设边疆，具体而言，即秦王朝在中央政府设典属国，以“掌蛮夷降者”，例如，秦朝在今滇东北地区设立置守官，对当时的云南进行开发与管理。
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