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中国边疆政治学 第四节 改革开放以来的边疆开发与建设
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1978年12月18日至22日，党的十一届三中全会在北京举行，全会的中心议题是讨论把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。这是一个划时代历史时期的开端，中国在1976年结束了十年“文化大革命”之后，国家的发展方向和发展重心亟待重新审视与确立，党的十一届三中全会在历史节点上，高瞻远瞩，确立了今后中国的发展重点从阶级斗争转移到社会主义的现代化建设上来，此后，党和国家确立了改革开放的发展战略，整个国家步入全新的发展阶段。这一重大历史转折点，给整个国家带来了发展契机，也给边疆地区带来了新的历史发展机遇。在如何开发与建设边疆的问题上，国家部署了“西部大开发”和“兴边富民”等重大的发展战略，以国家给予优惠的扶持政策、投入大量的人力、物力、科技资源的方式全面推动和促进边疆的快速发展。
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一、“兴边富民”行动对边疆的开发与建设
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“兴边富民”行动是1999年由国家民族事务委员会联合国家发展与改革委员会、财政部等部门倡议发起的一项边境建设工程，实施范围是我国135个陆地边境县（旗、市、市辖区）和新疆生产建设兵团58个边境团场。在即将迈入21世纪之时，党和国家加大了对边疆地区开发与建设的力度。“兴边富民”行动的宗旨是振兴边境、富裕边民。主要的方式是在中央政府的帮扶之下，提升边疆地区政府特别是基层地方政府的组织领导能力，在人力、物力、财政等方面加大对边境地区的投入，在经济发展、社会建设等政策上对广大边民倾斜、帮扶，从而促进边境地区的经济社会快速发展，实现边民生活安居乐业、经济富裕的目标。此外，“兴边富民”的又一个重要任务是，要在边疆经济发展的同时，进一步增强边民的国家认同，促进各民族大团结，和周边的邻国搞好关系，共同发展，最终达到富民、兴边、强国、睦邻的目的。这是一项边疆开发与建设的重大国家战略，从党和国家部署实施“兴边富民”行动以来，边疆地区的经济社会得到了前所未有的发展机遇，边疆许多地区的居民逐渐实现脱贫，并进一步向小康社会迈进，边疆的现代化程度不断得到提升。
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1.“兴边富民”行动的背景和目的
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建国以来，党和国家对边疆地区进行了一系列的开发与建设，在很大程度上促进了边疆经济社会和民生的发展。进入改革开放以来，国家的发展重心转移到经济建设上来，对我国的边疆地区而言，这里地域辽阔，人口稀少，与内地相比，虽然资源丰富、物产丰饶，但是由于历史、地理、自然等方面的原因，与内地特别是沿海发达地区的快速发展之势相比还有很大的差距。随着改革开放的进程不断加深，特别是沿海发达地区的发展突飞猛进，利用良好的国际国内发展环境，依托优良的区位优势，发展的水平和程度远远超越了边疆。因此，边疆，特别是边境地区的经济发展、民生改善、社会进步和民族团结十分重要，直接关系到社会稳定、国家统一、民族团结和边防巩固。
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在这样的时代背景之下，“兴边富民”行动显得尤为重要，“兴边”的目的是紧紧围绕着边疆的发展与建设问题，把边疆的经济发展和社会进步作为一项非常重要的任务去完成，在实现边疆经济社会发展的同时，达到“富民”的目标。“兴边”“富民”就是要振兴边境、富裕边民。“兴边富民”行动不仅仅是边疆的自我发展和独立发展，是在党和国家的全面领导和部署之下，充分动员边疆地区的政府、社会力量共同而广泛参与的开发与建设活动，是一个在党和国家的扶持之下有计划、有组织进行的系统工程。开展“兴边富民”行动，主要的目的就是要加大对边境地区的投入，加大帮扶力度，使之能够对资源进行更加有效的开发，与相邻国家的经济社会往来更加密切，同时也促进边疆地区逐步跟上全国发展的步伐，实现边疆与内地的协调发展。
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2.“兴边富民”行动的主要任务与成就
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“兴边富民”行动，针对边疆而制定，也必须充分考虑到边疆开发与建设的实际情况，按照边疆经济发展的水平和人民的基本要求来确定主要的建设任务。从“兴边富民”行动提出的时代背景和建设要求来看，党和国家主要是从以下几个方面对边疆进行建设的，取得了重大的建设成就。
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第一，加强了边疆和边境地区的基础设施建设。边境地区基础设施建设取得重大突破。基础设施薄弱、发展后劲不足，是制约边境地区发展的一大“瓶颈”。从2000年到2010年“兴边富民”行动开展的十年间，为了能够尽快改善边疆地区基础设施建设比较薄弱的局面，国家在边境地区部署了一大批的交通、通讯、水利、环保等基础设施项目，以夯实边疆发展的基础。以交通建设为例，从2000年到2010年，国家在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆等9个边境省、自治区加大了交通基础设施建设项目的投资力度，交通建设投资额平均增长了五倍，修建的道路交通里程也实现了数量和质量的双重突破。[26]在云南边境地区，自2000年开始，国家民委在云南省25个边境县投入数亿元的建设资金，对边境的20多个边境自然村进行了水力、电力、道路基础设施建设，极大地改变了边境几百万各族群众的生活条件，使云南边境地区的基础设施建设和生产生活条件大幅提升。再以广西壮族自治区为例，在“兴边富民”行动政策指导下，广西于2000年、2008年、2009年先后在千里边境线上开展了三次大规模的“边境地区基础设施建设大会战”，国家投入大额资金，帮助广西改善基础设施建设。[27]通过在边疆地区实施乡村公路的“畅通工程”与“通达工程”、农村安全饮水、游牧民定居、抗震安居、易地扶贫搬迁、广播电视村村通、扶持人口较少民族等一系列惠农工程，边境地区农村基础设施条件显著改善。随着“兴边富民”行动向纵深推进，国家继续加大对边境地区基础设施的建设力度，从交通到通讯，从水利到电力，从电视到互联网，边疆和边境地区的资源得到了开发与利用，边境的基础设施建设不断得到发展。
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第二，提高了边疆和边境人民群众的生活水平。我国的内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆9个陆地边境省区与越南、老挝、缅甸、尼泊尔、印度、锡金、不丹、巴基斯坦、阿富汗、俄罗斯、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、蒙古、朝鲜15个国家接壤，长达22000公里的陆地边境地区分布着136个县（旗），1998年末总人口2100万。[28]党和国家实施“兴边富民”行动以来，从中央政府到地方各级政府不断加大对边境地区的投入力度，优先在边境地区安排项目。从2000年起，中央财政在少数民族发展资金中安排了“兴边富民”补助专项资金，主要用于吸引带动大量其他各类资金投向边境地区，兴建了一大批解决群众生产生活特殊困难的项目，涉及基础设施、农业生产、生态建设、文化教育等经济社会发展各个领域。从实施“兴边富民”行动以来，国家还持续性地推进边境地区贫困村的整村推进，重点扶持当地一批与农户联系密切的龙头企业，按照边疆地区的资源特点和地缘特征，帮助边疆特别是边境乡村发展特色经济和优势产业，带动边疆地区的经济发展，实现贫困边民的增收致富。经过十多年的开发与建设，边疆居民的生活水平不断提升，边疆的面貌得到较大的改善，与内地的差距在不断缩小。
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第三，发展边境对外贸易，进一步提升边疆地区的对外开放能力。我国自东北鸭绿江口至北部湾北仑河河口分别与朝鲜、俄罗斯、蒙古等15个国家接壤，陆地边境线长达22800公里，在广袤的边境地区，经济发展和社会稳定，不仅关系到我国边疆安宁，而且对维护和发展与毗邻国家的睦邻友好关系至关重要。自2000年开始，国家加大了边境的对外开放力度，在边境地区开展了口岸建设和边境贸易建设。在实施“兴边富民”行动的过程中，一方面，国家调制定了更有利于开展边境地区经济贸易活动的政策，通过加大对边境贸易发展的财政支持力度、通过人才输入、资源输入的方式，减免边境地区边民互市进口税收等政策措施，促进边境地区经济贸易发展。另一方面，特别加强了边境9省区的口岸建设，例如东北边境的黑河、满洲里、逊克等口岸建设，主要针对俄罗斯开展对外贸易和经贸合作；西南边境的瑞丽、畹町、河口、磨憨、金水河等口岸建设，主要针对越南、老挝和缅甸开展对外贸易与合作；西北边境的新疆老爷庙、乌拉斯台、塔克什肯、红山嘴等口岸，主要针对蒙古、哈萨克斯坦等国家开展边贸与合作。我国的边境口岸，具有突出的双边互补互惠性，毗邻国家通过边境口岸进行边境商品贸易、边境服务贸易等国际边境经济合作活动，在某种程度上说，远远超越内地港口的经济效益。经过“兴边富民”行动的数十年的建设，不仅给当地居民带来了丰厚的对外贸易回报，而且加强了中国与周边邻国之间的贸易往来，加深了中国与周边国家的利益联结和情感连接，对于巩固边防、促进多元化的文化交流等，均取得了显著的成效。
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二、“西部大开发”战略在边疆的实施
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除“兴边富民”行动之外，党和国家还在边疆地区实施了“西部大开发”的战略。在历史发展的进程中，我国的西部地区一直处于相对落后的状态，随着改革开放的深入发展，我国的东西部地区发展差距更加凸显，甚至已经成为了一个长期困扰中国经济社会协调发展的全局性问题。实施西部大开发的战略，就是为了解决东西部地区之间日益拉大的地区差距，让西部地区，特别是西部边疆省区能够在党和国家的大力扶持下，实现跨越式发展，进而尽快缩小与东部沿海发达地区和中原地区的差距。
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1.西部大开发的背景与主要内容
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从西部大开发战略出台的时间来看，1999年9月，中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出：国家要实施西部大开发战略。1999年11月，中共中央、国务院召开经济工作会议，部署2000年工作时把实施西部大开发战略作为一个重要的方面。2000年1月，国务院西部地区开发领导小组召开西部地区开发会议，研究加快西部地区发展的基本思路和战略任务，部署实施西部大开发的重点工作。2000年10月，中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，把实施西部大开发、促进地区协调发展作为一项战略任务，强调：“实施西部大开发战略、加快中西部地区发展，关系经济发展、民族团结、社会稳定，关系地区协调发展和最终实现共同富裕，是实现第三步战略目标的重大举措。”此后，2001年3月，九届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》对实施西部大开发战略再次进行了具体部署。
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从地域方位来看，西部大开发的范围主要包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西等12个省区市。这些省、区和市，包含了我国西部、西北部和西南部的多个边疆省区，实施西部大开发，既涉及到山高峰险、交通发展落后的云南、贵州、西藏等省，也涉及到沙漠荒丘、人口稀少的甘肃、宁夏和内蒙古。2006年12月8日，国务院常务会议审议并原则通过《西部大开发“十一五”规划》。目标是努力实现西部地区经济又好又快发展，人民生活水平持续稳定提高，基础设施和生态环境建设取得新突破，重点区域和重点产业的发展达到新水平，教育、卫生等基本公共服务均等化取得新成效，构建社会主义和谐社会迈出扎实步伐。西部大开发总的战略目标是：经过几代人的艰苦奋斗，建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美、人民富裕的新西部。
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从边疆开发与建设的意义和价值来看，对于西部的边疆省区而言，西部大开发无疑是一个重大的历史契机。国家的这项重大开发与建设项目，是专门针对相对落后的西部地区而部署，其中包含多个边疆省区，是促进各民族共同发展和共同富裕的重要举措，是实现边防巩固和国家安全的必要措施，关系全国经济社会发展的大局。经过西部大开发战略的实施，西部边疆省区的经济实力显著增强，对保持边疆的稳定与安宁，起到了重要的作用。
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2.西部大开发的主要措施与成效
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西部大开发建设的主要目的是要缩小西部地区，特别是西部、西北部和西南部的边疆地区与内地和东南沿海区域之间的差距，主要的建设目标是以国家投入财力、物力和人力的方式，再造一个民族团结、山川秀美、边防巩固、边疆安宁的新西部。从建设的措施来看，主要有以下几个方面。
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第一，加强西部边疆地区的“通道”建设，培育“通道”经济群落。国家根据西部地区虽然交通不便，但是与多个国家相接壤，具有极大的国际通道发展潜力的特点，分别在广西、云南、四川、甘肃、宁夏等省区，依托欧亚大陆桥、西南出海大通道等交通干线，逐步建成了我国西部边疆的兰新线、兰州、贵阳、昆明等跨行政区域的经济带，以点带面，形成了围绕着国内、国际交通大通道的系列经济发展群落。随着西部大开发的逐渐推进，国家在西部边疆逐渐开辟和兴建了连接东亚、中亚、东南亚、南亚、西亚的多条国际大通道，并结合分布在这些大通道上的相关省区的经济、产业发展特点，逐渐构建起了内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、贵州、广西出海大通道的经济带，依托经济带的发展特色和市场需求，重点培育了一批边疆特色产业，极大地加强了西部边疆省区的现代化进程。[29]“通道”与“通道经济群”的开发与建设，使西部边疆省区实现了跨越式的发展，在经济发展的同时，也加强了对外交流与合作，促进了边疆地区的安全与稳定。
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第二，加快西部边疆省区资源的开发与利用，加快西部省区工业现代化进程。国家推行西部大开发的战略，另一个重要的举措是加快对西部边疆省区矿产资源的开发与利用。西部边疆省区特别是西南边疆，矿产资源丰富、矿种齐全，具有良好的开发条件和基础，然而，由于工业发展水平不高，对矿产资源的开发程度偏低。国家加大了对西部边疆矿产资源的勘探、开采和冶炼的资金、技术和人才的支持，对一些边疆地区的乱采乱冶现象进行了整饬，帮助边疆省区提升了开采技术和管理水平，加快了产业结构的升级，建成了西部边疆，特别是西南部边疆的有色产业基地。此外，在国家的帮扶下，西部省区，特别是西南边疆省区还充分利用了水利资源，制定了中长期的开发和建设规划，有力提升了对矿产和水电资源的利用水平。
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第三，培养西部边疆特色旅游业和第三产业，加强国际文化交流与合作。西部边疆是我国的少数民族聚居区，不仅有秀美的山川、草原和湖泊，还具有独特的民俗文化和风土人情。西部大开发战略不仅促进西部边疆省区的第一、第二产业的发展，还制定了发展西部省区旅游业和民族民俗产业的发展规划。国家加快了西部边疆的旅游基础设施建设和旅游资源开发的进程，开辟了西部边疆省区的旅游市场。例如集合了山川的秀丽风光、民俗的原生古态、山地民族的独特风情的西南边疆旅游带；集合了草原无垠风光、塞北粗犷民俗、游牧民族的豪迈性情的西北边疆旅游带，都是在西部大开发中逐渐形成并不断扩大国际国内影响力的边疆旅游胜地。同时，西部边疆省区还利用独特的民族文化与内地、沿海省市、相邻国家乃至西方国家加强了民俗文化的交流，把西部边疆省区的文化影响力延伸到了世界的范围。
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