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二、边疆社会组织的特点
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从社会组织的发育、发展、项目活动等各方面来看，边疆地区的社会组织具有与全国其他地区的社会组织相似的特征，同时也有一些相对特殊的特征，这从边疆社会组织的数量、分布、活动领域和活动方式等方面都可以看出。
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首先，社会组织数量庞大但分布不均衡。社会组织在数量分布方面呈现出典型的一个特点就是在发达地区和边远落后地区两种对立鲜明的地区数量都比较多。北京、上海和广州等发达地区是社会组织最多的地区，这和这些地区社会多元化以及有利于社会组织机构发展的环境等因素有关，许多社会组织都将自己的常驻机构设在这些地区。边疆地区虽然与这些发达地区相比许多方面都很滞后，但恰恰也是因为这一特征吸引了大量的社会组织到边疆地区开展活动。不过，并不是所有边疆省份的社会组织数量都多，社会组织在各边疆省份的分布并不均衡，部分边疆省份的社会组织数量庞大，例如云南就是比较典型的地区之一。据统计，截至2012年12月，云南省共有注册社会组织15603个，其中社会团体10845个，民办非企业单位4710个，基金会48个，备案境外非政府组织39个，备案城乡社区社会组织7342个。[21]“在这个偏远的西南边陲省份，有超过200家国际NGO组织和不计其数的中国本土NGO在这里设立机构或开展项目。这一数量甚至超过作为政治中心的北京，位列全国各省区之首。这里是中国非政府组织最活跃的地方。”[22]
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其次，社会组织的活动领域呈现出多样化态势。边疆地区从地理范围来看是一个广阔的区域，陆地边疆大致上可以分为北部边疆、西北边疆、西南边疆、东北边疆等几大区域，各大区域之间以及各区域内部都具有多元的生态环境、民族结构和文化特征，体现出复杂的自然环境和社会结构，而社会问题也呈现多样化。因此，可以说边疆地区集中了社会组织所关注的各种社会问题领域，为社会组织介入社会公益提供了广阔的田野。边疆地区的社会组织多样化的活动领域与边疆社会这种环境状况密切相关。由于边疆地区的特殊性，其社会组织在生成机制、分布类型等方面都有特殊的一面。因为这些社会组织致力于解决边疆地区特有的社会问题，促进边疆地区的社会发展，与发达地区的社会组织相比具有一定的特殊性。经济发达的地区往往行业协会组织比较多，这是经济协调发展的需要，而边疆地区的社会环境和社会问题无论是从横向的地域差别还是从纵向的历史维度来看都具有多样性。正因如此，边疆地区的社会组织活动领域也呈现多样化态势。边疆地区的社会组织其活动领域已经广泛涉及扶贫、救灾、教育、人畜饮水、生态保护、艾滋病性病防治、农村社区医疗卫生、禁毒、社区发展等领域。如果从社会组织的受益人群来看，也广泛地涉及了儿童、残疾人、老年人、妇女等各种弱势群体。
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再次，社会组织的活动范围十分广泛。社会组织在边疆地区选择项目点时往往并不以经济发展作为衡量标准，更不会以交通是否便利为准，而是以对该项目是否具有典型意义为标准，因而不同项目在选择活动地点时具有不同的倾向。例如扶贫项目和社区发展项目往往选择交通闭塞的边远山区、牧区等，艾滋病防治项目则主要集中在西南边疆地区，文化组织往往选择少数民族地区……环保组织的活动范围相对更广泛一些，既有原始森林地带，也有雪域高原、沙漠戈壁地区。由于边疆地区的社会环境和社会问题具有地域跨度大、覆盖面广的特征，边疆地区的社会组织在活动范围方面也就体现出了较为广泛的特征。例如在广西，自1997年以来的十年里各种社会组织开展的扶贫项目已经覆盖了25个贫困县、150个贫困乡、900多个贫困村，累计解决100多万贫困人口的温饱问题。[23]这些社会组织的项目覆盖面已扩大到广西很大的区域。再如云南的艾滋病防治，2010年7月至2013年6月仅全球基金项目就支持了云南14个州市160多个社区组织开展艾滋病防治工作。中国全球基金艾滋病滚动（RCC）项目和艾滋病社区组织项目，投入资金近达2000万元人民币，是资金投入社区组织最多，参与执行社区组织最多，覆盖地区最广的项目。[24]更为突出的一个特征甚至是，越是贫穷、偏远的边疆地区，社会组织的项目越集中。例如云南的怒江傈僳族自治州，截止到2006年，光是境外社会组织先后就有来自近10个国家和地区的22个组织在各县、乡的山区活动。[25]
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最后，呈现出国际非政府组织和草根NGO并存的格局。在边疆地区，社会组织呈现出国际非政府组织和当地草根NGO并存的态势。例如在云南的艾滋病防治领域，既有来自境外的克林顿基金会、国际人口服务组织、世界宣明会、艾滋联盟、澳大利亚红十字会、英国救助儿童会、联合国儿童基金会等国际非政府组织，也有国内的工会、共青团、妇联、红十字会等组织，还有一些本土的草根NGO，例如瑞丽的“红丝带家园”就是一个草根NGO，这是由瑞丽市本地的感染者组成的小组，该小组成立于2004年，是在克林顿基金会、爱之助关怀项目的支持下成立的，下设一个救助站和两个咨询员，由七名接受治疗的艾滋病患者组成。“红丝带家园”的工作目标是对服用抗病毒治疗的病人进行药物依从性教育。他们以家庭随访、面对面交谈等形式进行抗病毒治疗依从性教育，建立定期联络交流机制，为已经感染艾滋病而没有达到国家治疗标准的人群提供最新预防与治疗信息，使他们发病时能顺利进入国家免费治疗系统，除此以外，救助站还为生活困难病人免费提供食宿。“红丝带家园”属于艾滋病防治中的感染者自助组织，是在别的机构和资金的支持下成立的由感染者自己组成的组织，其目的在于通过调动感染者的参与积极性及感染者之间的交流形成精神支持环境，使感染者互相分享信息、互相鼓励，为感染者提供一个相互支持的环境。除此以外，还有一些草根NGO是由社区居民自发组成的，这类组织往往是因为本社区面对艾滋病流行，一些居民深刻感受到它给家庭、社区造成的危害，从而自发成立的组织，例如禁毒协会、帮户队、防暴队、女子护村队等。这些组织是社区民众自发成立的草根组织，其成立的动力完全来自于社区内部，是为了解决社区面临的问题和困扰，满足社区社会控制需求而成立的草根组织。这些组织积极开展自助自救和群防群治活动，举办戒毒学习班、帮助吸毒人员戒断毒瘾，对戒毒人员进行帮教，还通过自编自演的具有本民族特色的文艺节目宣传毒品和艾滋病的危害，鼓励吸毒人员戒断毒瘾发展生产。从边疆社会组织的项目来源看，国际非政府组织大多是通过与中国政府相关部门签订合作协议而进入中国，有的国际非政府组织是通过在香港的机构进入大陆的，而本地的草根NGO除了社区居民自发成立的那一类以外，大多是由境外非政府组织在本地开展项目时扶持建立的执行机构或小组，当这些项目结束及境外非政府组织撤走时，那些由他们扶持的本地草根组织就留下来继续开展相关的社会项目活动。
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中国边疆政治学 第三节 边疆社会组织的作用和影响
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社会组织在边疆地区开展项目活动，对边疆社会产生了深刻的影响。各种社会组织为边疆地区的经济社会发展、社会问题的解决、社会环境的改善等方面作出了积极的贡献。不过由于各种原因，边疆社会组织的大量兴起及其在运行过程中产生的一些问题也给边疆社会带来了一些负面影响。因此，边疆社会组织的作用和影响需要辩证看待。
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一、社会组织对边疆社会的贡献
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社会组织在边疆地区的发展及其边疆地区开展的各种项目不仅帮助了边疆地区更有效地解决各种社会问题，带来了资金、技术，培养了人才，维护了边疆地区的社会稳定，也在一定程度上推动了边疆地区社会管理体制的改革。
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第一，社会组织促进了边疆地区社会问题的治理。改革开放以来，边疆地区的各种社会问题日益凸显并在很大程度上得以控制，除了各级政府部门的努力以外，最重要的一个推动力量就是社会组织。诸如边疆地区存在的贫困、艾滋病、毒品、跨国犯罪、环境恶化等等问题的治理，其背后都可以看到社会组织的影子。进入边疆地区的社会组织，大多将本组织的项目定位与边疆地区的各种社会问题相结合，致力于边疆地区社会问题的解决。由于边疆地区经济发展程度普遍较低，地方政府财政普遍紧张，同时由于观念问题对有些社会问题不够重视，在解决社会问题时缺乏先进的理念和技术，因而单纯依靠边疆地区的政府机构无法有效治理这些社会问题。大量社会组织在边疆开展项目，从资金、技术、观念等方面补充了边疆地区社会问题治理的力量，有效地促进了这些社会问题的治理。边疆地区的有些社会问题，甚至是社会组织先于政府机构作出反应，最终推动了各种力量共同参与社会问题的治理。例如云南边境地区的艾滋病问题就是一个很典型的由社会组织首先重视并采取措施的问题。在2003年之前，中国政府对艾滋病问题几乎都是采取回避或者简单排斥态度，地方政府更是这样，由于担心艾滋病问题会影响外商投资进而阻碍本地的经济发展，一些边境地区的地方政府对艾滋病问题避而不谈，更不允许媒体公开报道。为此，一些社会组织在这些地区开展艾滋病防治项目时，把影响政府态度的转变作为自己的首要任务之一，他们通过主动邀请政府官员到外地示范区参观、邀请本地重要官员参加活动、与本地政府部门沟通达成共识等各种手段，最终使地方政府转变了对待艾滋病的态度，进而积极采取措施防治艾滋病。
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第二，社会组织为边疆地区带来了丰富的资金。社会组织的最大特征之一在于其公益性，社会捐赠是其重要的经费来源，相比政府机构而言，社会组织往往能够整合多方面的民间社会资源。这主要得益于两个方面，一是社会组织可以整合社会的零散资源，例如通过接纳捐款，整合广泛的零散社会资源；二是有些大型社会组织如国际非政府组织本身筹措资金的能力就比较强，社会组织的非国家性和非政治性使它们能够放手开展民间的国际合作，从而争取到国际基金的支持。边疆地区有些社会问题的治理中，社会组织提供的资金已经成为政府财政以外最大的经费来源。例如在云南省德宏傣族景颇族自治州的艾滋问题治理中，社会组织已经成为政府拨款以外的最大资金来源。资料显示，2004—2006年三年期间，德宏州共争取和投入禁毒防艾经费5.5亿元，其中，州、县（市）各级财政共投入经费1.2亿余元。吸收民间投入的禁毒防艾资金566.64万元。仅2008年在德宏州开展的防治艾滋病国际国内合作项目有全球基金/中英、中澳项目、与克林顿基金会、世界宣民会、艾滋联盟等非政府组织合作的项目等15个，投入项目资金就达到了949.3万元。[26]社会组织在很大程度上充实了当地艾滋病问题治理的资金。事实上，社会组织在其他领域的投入也十分可观。据统计，云南全省各类社会组织每年筹集公益慈善资金超过5亿元。以商会为例，2010年全省以异地商会为纽带促成的招商引资总额高达910亿元。[27]在广西，自1997年以来的十年里，累计引进国际组织、外国政府、国际民间组织等优惠贷款、无偿援助1.78亿美元。
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第三，社会组织为边疆地区输入了先进的理念和技术。社会组织以其没有官僚作风、具有专业性与先进的理念和技术等方面影响了边疆地区的公民结社技术，提高了边疆地区民众的参与意识和自力更生意识。首先，社会组织的组织结构与政府组织不同，没有官僚体制的限制，更加灵活多样，无论是会员制还是非会员制，无论是公益型的还是互益型的社会组织，其吸纳成员的方式都比政府组织要多样化，还有些完全是由兴趣爱好或者志向相同的人构成，内部的结构通常习惯于用理事会、小组等比较机动的组织结构，因而社会组织内部很少会有政府组织那样的官僚习气和作风，这样的管理更民主，开展活动时更灵活。其次，社会组织在作出决策时不需要像政府机构那样考虑政治因素、体制衔接、程序规则等问题，因而它们可以及时和灵活地对问题和危机作出反应，而且对风险和失败的承受力也较大，有很大的弹性，便于根据不同地区、不同领域的条件变化及时作出调整，具有很强的适应性。一些大型社会组织往往都是网络式结构，覆盖面比较广。例如一些国际型的社会组织在全世界都有分支机构。我国社会团体中工会、妇联、共青团等组织也都形成了从全国到省再到州县直至乡镇的垂直结构。各种不同的社会组织之间还建立起了稳定的沟通平台和机制。由于具有自己的网络结构，因而可以快速收集信息，互通有无，对问题的反应比较迅速，也在一定程度上保证了决策的及时恰当。再次，社会组织在应对某些社会问题时具有较强的专业性。社会组织成员中有相当一部分是知识分子或者某一社会问题领域的专家，他们许多人长期研究某一问题，具有深刻认识和独到见解，容易提出较为科学的前瞻性看法。所以，社会组织能够经常不断地提出一些科学的、说服力强的新思想、新概念和新举措。还有一些社会组织的成员虽然不是知识分子，但由于长期接触目标人群，对这些人群的心理和社会环境有着深切感受和相当的熟悉程度，他们对于这些人群的问题往往更敏锐，也能够提出有针对性、合适的工作方法来。现代社会中社会组织在全世界的发展已经使其成为一个专门领域，这些组织通过不断交流、总结和推广，发展出了一些专门的项目实施方法和技术。例如在艾滋病感染者和高危人群中推广的同伴教育方法，已经在全球范围内被证明是一种有效方法，被广泛运用于商业性工作者、同性恋、酗酒等人群中的行为干预。最后，一些国外的社会组织在开展项目时，把先进的理念和工作方法也带给了本地的社会组织。这些社会组织从成立到项目工作方法在很大程度上都延续了国外资助组织的做法，在项目开展过程中积极运用这些先进的理念和技术，更容易获得较高的效率和社会效益。
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第四，社会组织在一定程度上维护了边疆社会的稳定。改革开放以来，边疆地区也日益卷入了市场经济大潮，在经济发展、收入增长的同时，贫富差距也日趋拉大，阶层分化日趋复杂和多元化，潜藏了一定的社会矛盾。在这种格局中，首先感受到相对剥夺感的人群就是弱势群体。弱势群体指的是由于自然、生理以及社会等原因而不能像大多数人那样获得正常的生存与发展的机会，从而常常处于社会发展的边缘地带的人群，包括妇女、儿童、各种身体及智力残疾患者等。如果对这些弱势群体缺乏有效的扶助措施，帮助他们维护正当权益，必然会影响边疆地区的社会稳定。社会组织不以营利为目的，其天然使命就是追求社会公益。边疆地区的社会组织在实施的各种慈善活动，尤其是扶助贫困、资助教育、改善医疗卫生条件、帮助社区发展、维权等，对边疆地区的妇女、儿童、流动人口、贫困人群等形成了重要的社会支持，在一定程度上减缓了市场经济对弱势群体的震动和伤害，让这些弱势群体的人感受到了社会关爱和温暖，减少了对社会的不满情绪。
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第五，社会组织填补了边疆地区政府工作遗漏。在社会管理中，政府机构很难避免“失灵”现象，由于缺乏竞争机制、降低成本的激励机制以及有效的监督机制，政府机构在应对社会问题时容易出现低效率的问题，制定的有些公共政策可能会失效，政府内部人员可能会存在寻租行为等等，这些都是政府失灵的表现。除了客观上存在的失灵现象，政府机构的组织特性决定了政府并不是万能的，其在一些公共事务领域其必然会存在无能为力或无暇顾及的领域，而这些恰恰可以由社会组织来弥补。政府的工作主要是政策制定、宏观协调等大的方面，而社会组织则偏重于微观领域的问题。社会组织的性质决定了它们可以机动地深入社会的基层领域、直接与那些社会的边缘人群、弱势群体接触，了解情况、反映情况，传递政府的意愿，并对突发性的社会事件快速地作出反应。社会组织的工作方式更细致，更直接。社会组织关注微观领域的问题，他们总是能够灵活地直接深入社区、家庭，寻找并接触目标对象。社会组织开展项目的时候与项目对象经常可以做到面对面、一对一的接触，可以根据目标对象的特征和特殊需求采取应对措施。社会组织通过项目点的选择还可以照顾到国家二元社会结构造成的边缘地带，如偏僻的农村地区。因此，社会组织的参与满足了社会多层次的需求，使相关的服务更具针对性和可及性。还有些工作是政府无暇具体、细致顾及的，而社会组织往往更容易关注到被主流社会所忽略的那些社区和人群的需要。
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第六，社会组织推动了边疆地区社会管理体制的改革。改革开放以来，边疆地区经济快速发展，这一过程提高了边疆居民的收入、改善了边疆居民的生活质量，同时也使边疆地区的社会结构产生了分化。近些年来，边疆地区卷入全球化的程度加深，进入了深刻的社会变迁过程，经济体制、利益格局以及人们的思想观念发生深刻变化，伴随这一变革产生了一些新的社会矛盾和社会问题。在这种社会背景下，仅靠传统单一的行政管理模式和工作手段已很难适应。为应对日趋复杂的社会管理事务，必须探索新的治理模式。社会组织在边疆地区的兴起和发展，可以在一定程度上推动边疆地区的社会管理体制改革，促使边疆地区的社会管理体制从单一的传统行政体制逐渐向现代新型的多元治理模式转变。社会组织在应对边疆的社会问题，提高边疆公共服务水平等方面表现出了明显的优势。相比社会的其他机构，社会组织没有官僚作风、方式灵活、效率高，具有较高的公众信任度。社会组织往往在一定的价值观的指导下开展活动，不以营利为目的，致力于社会公益事业。利他主义、人道主义、社会公正等等价值观是社会组织生存的根本。社会组织正是通过公开宣扬这些价值观，并在这些价值观的指导下开展活动、反映社会和群众要求而获得社会支持的。社会组织中有相当多数是志愿者，这使得社会组织本身就具有明显的志愿性，因而颇受合作对象和社会公众的欢迎。社会组织的成员大致分为两类，一类是拿工薪的成员，一类是征召的志愿人员，他们没有工薪，但给一些工作津贴和生活津贴。通常在一个组织里那些职位较固定的长期的工作人员是拿工薪的，而临时性的工作人员则多是志愿性质的。这些志愿者的加入往往是基于共同的信念、目标和兴趣，他们往往是一些具有强烈社会责任感和人文关怀意识的人，愿意付出、不求回报，具有很强的事业心和献身精神。社会组织之所以可以成为推动边疆地区社会管理体制改革的积极力量，主要是两个方面的原因。一方面，社会组织的发展为边疆地区社会管理机制提供了公民社会力量。多元社会治理体制本身就意味着在公共事务的应对中，除了政府主体之外，还有积极有效的公民参与、更多的第三部门主体以及市场机制的共同参与。而积极的公民参与、第三部门主体的参与必然需要社会组织的蓬勃发展，可以说，社会组织的发展在一定程度上代表了边疆地区公民社会的发展水平和发展状况。另一方面，社会组织在边疆地区的发展，也给边疆的政府机构带来了压力，由于有了社会组织的参与，政府机构再也不可能像传统行政管理那样为所欲为，必然会在公共事务管理中考虑社会舆论、提高透明度、积极接受社会监督、转变工作方式、主动提高效率。
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二、社会组织对边疆社会具有一定的负面影响
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虽然各种社会组织为边疆社会作出了重要贡献，但也有一些组织存在这样那样的问题，以至于对边疆社会造成了一些负面影响。
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某些组织的行为干扰了正常的民主秩序和政府决策。社会组织的发展代表了市民社会发育的水平，从一定程度上推动了边疆社会的民主建设，但是有的社会组织可能会采取一些不合理的或过激的行为，干扰了边疆社会的正常民主程序。例如宗族就是这样一个具有双重作用的民间组织形态。在传统社会，宗族组织是农村社会的一种普遍存在的民间组织，在边疆地区居民的生产互助、生活照顾、人际关系协调、化解社会矛盾等方面发挥了非常重要的作用。宗族在解放以后一度变得十分松散甚至解体了，然而改革开放以来，宗族组织在边疆的一些地区重新得到复兴，修族谱、祖坟、祠堂等行为在一些地区屡见不鲜。宗族复兴变现了人们在情感、生产生活方面的需要，然而同时伴随出现的就是在农村选举中宗族经常形成干扰力量，影响正常的民主秩序，人们在选举时不从公平角度投票，只看候选人是否是本族人，这样的选举违背了公平、公开、公正的原则，影响了村民直选在农村民主政治建设中的作用的发挥，更有一些地区在选举中出现了宗族成员恶意破坏选举投票现场、阻挠执法人员维护选举秩序等行为，这就严重干扰农村社会的政治秩序。
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有的社会组织在利益和诉求表达时采取过激行为，干扰了政府决策，挑战了政府权威。在边疆地区的社会治理中，政府仍然需要扮演主导角色，发挥主导作用，这既是公共事务治理的需要，也是边疆政治社会环境的需要。关于公共事务的治理，治理理论强调多元化主体共同参与，这样可以避免由政府单一主体进行管理的弊端，但是这可能又会导致责任不明确的问题，在多元主体构成的治理网络中，可能会缺乏最终的统筹者和协调者。因此，多元治理理论认为，政府虽然已经不再是绝对的最高权威，但却承担着建立各种治理主体之间行动的共同准则和确立有利于稳定主要行为主体行为的大方向和准则的重任，政府与其他治理主体相比是“同辈中的长者”[28]。当前边疆地区的政治和行政体制决定了“强政府”在特定时期具有一定的积极意义，在这种体制环境中，各级政府的权威突出，号令有力，影响尤其巨大，因此，政府仍然是当前边疆地区社会管理中最有力、最权威的主体。然而，一些社会组织在表达诉求时采取过激行为，不加分辨地干扰政府决策，这必然影响政府正常的社会管理秩序。例如一些环保组织，为了达到组织的诉求，引起更大的社会效应，就采取捏造事实、制造舆论、煽动民众愤怒情绪、引起公众恐慌等不合理行为对政府决策进行干扰，这种做法挑战了政府本应具有的权威，带来了不良社会后果。
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有的社会组织给边疆地区带来了非传统安全隐患。有的组织借在边疆地区开展项目的机会对边疆地区进行政治渗透，这一类型的组织尤其以部分具有宗教色彩的组织为典型。其实大多数宗教组织在边疆地区的社会管理中发挥了重要作用，例如云南德宏傣族景颇族自治州，宗教组织在当地的艾滋病防治中发挥了重要作用，佛教僧侣利用佛教话语和民族语言在社区开展艾滋病防治宣传教育工作，为艾滋病人及其家人提供精神关怀，还捐款捐物救助艾滋病人和艾滋孤儿。不过也有少数宗教色彩比较浓厚的组织，利用边疆地区少数民族普遍信仰宗教的特征，笼络信徒，借机散布不利于民族团结和边疆稳定的信息，利用宗教对边疆地区进行渗透。还有的组织利用边疆地区群众信教特征，开展邪教的聚集和传播活动，严重影响了边疆地区的社会稳定和居民的正常生活。
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少数社会组织出现不规范、违法甚至犯罪现象。在边疆地区开展活动的社会组织数目众多，质量参差不齐，除了那些影响力比较大的组织和内部管理比较规范的组织以外，还有许多组织根本没有取得合法资格，他们的行为处于国家监管体系之外，游离于国家法律和政策边缘。其中就有一些组织存在不规范、违法甚至犯罪的行为。有的组织打着公益的名义从事营利活动，吸收各种民间善款，但是却把善款拿去从事经营活动，获取营利收入，有的组织甚至打着公益的幌子非法集资，这些行为严重影响了边疆民众对社会组织的信任感，引发了公众的信任危机。有的组织虽然没有违背公益的宗旨，但是管理不规范，以至于出现重复项目，以一个项目申请多种资助、浪费善款等行为。更严重的是有的社会组织还存在犯罪问题。例如2008年发生在云南省勐海的香港伪慈善家李国华猥亵孤儿院女童案件。“香港施比受协会”主席、西双版纳傣族自治州勐海县“仁爱孤儿之家”创办人李国华，借资助孤苦女童之机，多次猥亵所资助和救助的数名女童，深深伤害了这些未成年人的身心健康。
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