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一、社会组织对边疆社会的贡献
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社会组织在边疆地区的发展及其边疆地区开展的各种项目不仅帮助了边疆地区更有效地解决各种社会问题，带来了资金、技术，培养了人才，维护了边疆地区的社会稳定，也在一定程度上推动了边疆地区社会管理体制的改革。
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第一，社会组织促进了边疆地区社会问题的治理。改革开放以来，边疆地区的各种社会问题日益凸显并在很大程度上得以控制，除了各级政府部门的努力以外，最重要的一个推动力量就是社会组织。诸如边疆地区存在的贫困、艾滋病、毒品、跨国犯罪、环境恶化等等问题的治理，其背后都可以看到社会组织的影子。进入边疆地区的社会组织，大多将本组织的项目定位与边疆地区的各种社会问题相结合，致力于边疆地区社会问题的解决。由于边疆地区经济发展程度普遍较低，地方政府财政普遍紧张，同时由于观念问题对有些社会问题不够重视，在解决社会问题时缺乏先进的理念和技术，因而单纯依靠边疆地区的政府机构无法有效治理这些社会问题。大量社会组织在边疆开展项目，从资金、技术、观念等方面补充了边疆地区社会问题治理的力量，有效地促进了这些社会问题的治理。边疆地区的有些社会问题，甚至是社会组织先于政府机构作出反应，最终推动了各种力量共同参与社会问题的治理。例如云南边境地区的艾滋病问题就是一个很典型的由社会组织首先重视并采取措施的问题。在2003年之前，中国政府对艾滋病问题几乎都是采取回避或者简单排斥态度，地方政府更是这样，由于担心艾滋病问题会影响外商投资进而阻碍本地的经济发展，一些边境地区的地方政府对艾滋病问题避而不谈，更不允许媒体公开报道。为此，一些社会组织在这些地区开展艾滋病防治项目时，把影响政府态度的转变作为自己的首要任务之一，他们通过主动邀请政府官员到外地示范区参观、邀请本地重要官员参加活动、与本地政府部门沟通达成共识等各种手段，最终使地方政府转变了对待艾滋病的态度，进而积极采取措施防治艾滋病。
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第二，社会组织为边疆地区带来了丰富的资金。社会组织的最大特征之一在于其公益性，社会捐赠是其重要的经费来源，相比政府机构而言，社会组织往往能够整合多方面的民间社会资源。这主要得益于两个方面，一是社会组织可以整合社会的零散资源，例如通过接纳捐款，整合广泛的零散社会资源；二是有些大型社会组织如国际非政府组织本身筹措资金的能力就比较强，社会组织的非国家性和非政治性使它们能够放手开展民间的国际合作，从而争取到国际基金的支持。边疆地区有些社会问题的治理中，社会组织提供的资金已经成为政府财政以外最大的经费来源。例如在云南省德宏傣族景颇族自治州的艾滋问题治理中，社会组织已经成为政府拨款以外的最大资金来源。资料显示，2004—2006年三年期间，德宏州共争取和投入禁毒防艾经费5.5亿元，其中，州、县（市）各级财政共投入经费1.2亿余元。吸收民间投入的禁毒防艾资金566.64万元。仅2008年在德宏州开展的防治艾滋病国际国内合作项目有全球基金/中英、中澳项目、与克林顿基金会、世界宣民会、艾滋联盟等非政府组织合作的项目等15个，投入项目资金就达到了949.3万元。[26]社会组织在很大程度上充实了当地艾滋病问题治理的资金。事实上，社会组织在其他领域的投入也十分可观。据统计，云南全省各类社会组织每年筹集公益慈善资金超过5亿元。以商会为例，2010年全省以异地商会为纽带促成的招商引资总额高达910亿元。[27]在广西，自1997年以来的十年里，累计引进国际组织、外国政府、国际民间组织等优惠贷款、无偿援助1.78亿美元。
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第三，社会组织为边疆地区输入了先进的理念和技术。社会组织以其没有官僚作风、具有专业性与先进的理念和技术等方面影响了边疆地区的公民结社技术，提高了边疆地区民众的参与意识和自力更生意识。首先，社会组织的组织结构与政府组织不同，没有官僚体制的限制，更加灵活多样，无论是会员制还是非会员制，无论是公益型的还是互益型的社会组织，其吸纳成员的方式都比政府组织要多样化，还有些完全是由兴趣爱好或者志向相同的人构成，内部的结构通常习惯于用理事会、小组等比较机动的组织结构，因而社会组织内部很少会有政府组织那样的官僚习气和作风，这样的管理更民主，开展活动时更灵活。其次，社会组织在作出决策时不需要像政府机构那样考虑政治因素、体制衔接、程序规则等问题，因而它们可以及时和灵活地对问题和危机作出反应，而且对风险和失败的承受力也较大，有很大的弹性，便于根据不同地区、不同领域的条件变化及时作出调整，具有很强的适应性。一些大型社会组织往往都是网络式结构，覆盖面比较广。例如一些国际型的社会组织在全世界都有分支机构。我国社会团体中工会、妇联、共青团等组织也都形成了从全国到省再到州县直至乡镇的垂直结构。各种不同的社会组织之间还建立起了稳定的沟通平台和机制。由于具有自己的网络结构，因而可以快速收集信息，互通有无，对问题的反应比较迅速，也在一定程度上保证了决策的及时恰当。再次，社会组织在应对某些社会问题时具有较强的专业性。社会组织成员中有相当一部分是知识分子或者某一社会问题领域的专家，他们许多人长期研究某一问题，具有深刻认识和独到见解，容易提出较为科学的前瞻性看法。所以，社会组织能够经常不断地提出一些科学的、说服力强的新思想、新概念和新举措。还有一些社会组织的成员虽然不是知识分子，但由于长期接触目标人群，对这些人群的心理和社会环境有着深切感受和相当的熟悉程度，他们对于这些人群的问题往往更敏锐，也能够提出有针对性、合适的工作方法来。现代社会中社会组织在全世界的发展已经使其成为一个专门领域，这些组织通过不断交流、总结和推广，发展出了一些专门的项目实施方法和技术。例如在艾滋病感染者和高危人群中推广的同伴教育方法，已经在全球范围内被证明是一种有效方法，被广泛运用于商业性工作者、同性恋、酗酒等人群中的行为干预。最后，一些国外的社会组织在开展项目时，把先进的理念和工作方法也带给了本地的社会组织。这些社会组织从成立到项目工作方法在很大程度上都延续了国外资助组织的做法，在项目开展过程中积极运用这些先进的理念和技术，更容易获得较高的效率和社会效益。
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第四，社会组织在一定程度上维护了边疆社会的稳定。改革开放以来，边疆地区也日益卷入了市场经济大潮，在经济发展、收入增长的同时，贫富差距也日趋拉大，阶层分化日趋复杂和多元化，潜藏了一定的社会矛盾。在这种格局中，首先感受到相对剥夺感的人群就是弱势群体。弱势群体指的是由于自然、生理以及社会等原因而不能像大多数人那样获得正常的生存与发展的机会，从而常常处于社会发展的边缘地带的人群，包括妇女、儿童、各种身体及智力残疾患者等。如果对这些弱势群体缺乏有效的扶助措施，帮助他们维护正当权益，必然会影响边疆地区的社会稳定。社会组织不以营利为目的，其天然使命就是追求社会公益。边疆地区的社会组织在实施的各种慈善活动，尤其是扶助贫困、资助教育、改善医疗卫生条件、帮助社区发展、维权等，对边疆地区的妇女、儿童、流动人口、贫困人群等形成了重要的社会支持，在一定程度上减缓了市场经济对弱势群体的震动和伤害，让这些弱势群体的人感受到了社会关爱和温暖，减少了对社会的不满情绪。
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第五，社会组织填补了边疆地区政府工作遗漏。在社会管理中，政府机构很难避免“失灵”现象，由于缺乏竞争机制、降低成本的激励机制以及有效的监督机制，政府机构在应对社会问题时容易出现低效率的问题，制定的有些公共政策可能会失效，政府内部人员可能会存在寻租行为等等，这些都是政府失灵的表现。除了客观上存在的失灵现象，政府机构的组织特性决定了政府并不是万能的，其在一些公共事务领域其必然会存在无能为力或无暇顾及的领域，而这些恰恰可以由社会组织来弥补。政府的工作主要是政策制定、宏观协调等大的方面，而社会组织则偏重于微观领域的问题。社会组织的性质决定了它们可以机动地深入社会的基层领域、直接与那些社会的边缘人群、弱势群体接触，了解情况、反映情况，传递政府的意愿，并对突发性的社会事件快速地作出反应。社会组织的工作方式更细致，更直接。社会组织关注微观领域的问题，他们总是能够灵活地直接深入社区、家庭，寻找并接触目标对象。社会组织开展项目的时候与项目对象经常可以做到面对面、一对一的接触，可以根据目标对象的特征和特殊需求采取应对措施。社会组织通过项目点的选择还可以照顾到国家二元社会结构造成的边缘地带，如偏僻的农村地区。因此，社会组织的参与满足了社会多层次的需求，使相关的服务更具针对性和可及性。还有些工作是政府无暇具体、细致顾及的，而社会组织往往更容易关注到被主流社会所忽略的那些社区和人群的需要。
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第六，社会组织推动了边疆地区社会管理体制的改革。改革开放以来，边疆地区经济快速发展，这一过程提高了边疆居民的收入、改善了边疆居民的生活质量，同时也使边疆地区的社会结构产生了分化。近些年来，边疆地区卷入全球化的程度加深，进入了深刻的社会变迁过程，经济体制、利益格局以及人们的思想观念发生深刻变化，伴随这一变革产生了一些新的社会矛盾和社会问题。在这种社会背景下，仅靠传统单一的行政管理模式和工作手段已很难适应。为应对日趋复杂的社会管理事务，必须探索新的治理模式。社会组织在边疆地区的兴起和发展，可以在一定程度上推动边疆地区的社会管理体制改革，促使边疆地区的社会管理体制从单一的传统行政体制逐渐向现代新型的多元治理模式转变。社会组织在应对边疆的社会问题，提高边疆公共服务水平等方面表现出了明显的优势。相比社会的其他机构，社会组织没有官僚作风、方式灵活、效率高，具有较高的公众信任度。社会组织往往在一定的价值观的指导下开展活动，不以营利为目的，致力于社会公益事业。利他主义、人道主义、社会公正等等价值观是社会组织生存的根本。社会组织正是通过公开宣扬这些价值观，并在这些价值观的指导下开展活动、反映社会和群众要求而获得社会支持的。社会组织中有相当多数是志愿者，这使得社会组织本身就具有明显的志愿性，因而颇受合作对象和社会公众的欢迎。社会组织的成员大致分为两类，一类是拿工薪的成员，一类是征召的志愿人员，他们没有工薪，但给一些工作津贴和生活津贴。通常在一个组织里那些职位较固定的长期的工作人员是拿工薪的，而临时性的工作人员则多是志愿性质的。这些志愿者的加入往往是基于共同的信念、目标和兴趣，他们往往是一些具有强烈社会责任感和人文关怀意识的人，愿意付出、不求回报，具有很强的事业心和献身精神。社会组织之所以可以成为推动边疆地区社会管理体制改革的积极力量，主要是两个方面的原因。一方面，社会组织的发展为边疆地区社会管理机制提供了公民社会力量。多元社会治理体制本身就意味着在公共事务的应对中，除了政府主体之外，还有积极有效的公民参与、更多的第三部门主体以及市场机制的共同参与。而积极的公民参与、第三部门主体的参与必然需要社会组织的蓬勃发展，可以说，社会组织的发展在一定程度上代表了边疆地区公民社会的发展水平和发展状况。另一方面，社会组织在边疆地区的发展，也给边疆的政府机构带来了压力，由于有了社会组织的参与，政府机构再也不可能像传统行政管理那样为所欲为，必然会在公共事务管理中考虑社会舆论、提高透明度、积极接受社会监督、转变工作方式、主动提高效率。
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二、社会组织对边疆社会具有一定的负面影响
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虽然各种社会组织为边疆社会作出了重要贡献，但也有一些组织存在这样那样的问题，以至于对边疆社会造成了一些负面影响。
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某些组织的行为干扰了正常的民主秩序和政府决策。社会组织的发展代表了市民社会发育的水平，从一定程度上推动了边疆社会的民主建设，但是有的社会组织可能会采取一些不合理的或过激的行为，干扰了边疆社会的正常民主程序。例如宗族就是这样一个具有双重作用的民间组织形态。在传统社会，宗族组织是农村社会的一种普遍存在的民间组织，在边疆地区居民的生产互助、生活照顾、人际关系协调、化解社会矛盾等方面发挥了非常重要的作用。宗族在解放以后一度变得十分松散甚至解体了，然而改革开放以来，宗族组织在边疆的一些地区重新得到复兴，修族谱、祖坟、祠堂等行为在一些地区屡见不鲜。宗族复兴变现了人们在情感、生产生活方面的需要，然而同时伴随出现的就是在农村选举中宗族经常形成干扰力量，影响正常的民主秩序，人们在选举时不从公平角度投票，只看候选人是否是本族人，这样的选举违背了公平、公开、公正的原则，影响了村民直选在农村民主政治建设中的作用的发挥，更有一些地区在选举中出现了宗族成员恶意破坏选举投票现场、阻挠执法人员维护选举秩序等行为，这就严重干扰农村社会的政治秩序。
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有的社会组织在利益和诉求表达时采取过激行为，干扰了政府决策，挑战了政府权威。在边疆地区的社会治理中，政府仍然需要扮演主导角色，发挥主导作用，这既是公共事务治理的需要，也是边疆政治社会环境的需要。关于公共事务的治理，治理理论强调多元化主体共同参与，这样可以避免由政府单一主体进行管理的弊端，但是这可能又会导致责任不明确的问题，在多元主体构成的治理网络中，可能会缺乏最终的统筹者和协调者。因此，多元治理理论认为，政府虽然已经不再是绝对的最高权威，但却承担着建立各种治理主体之间行动的共同准则和确立有利于稳定主要行为主体行为的大方向和准则的重任，政府与其他治理主体相比是“同辈中的长者”[28]。当前边疆地区的政治和行政体制决定了“强政府”在特定时期具有一定的积极意义，在这种体制环境中，各级政府的权威突出，号令有力，影响尤其巨大，因此，政府仍然是当前边疆地区社会管理中最有力、最权威的主体。然而，一些社会组织在表达诉求时采取过激行为，不加分辨地干扰政府决策，这必然影响政府正常的社会管理秩序。例如一些环保组织，为了达到组织的诉求，引起更大的社会效应，就采取捏造事实、制造舆论、煽动民众愤怒情绪、引起公众恐慌等不合理行为对政府决策进行干扰，这种做法挑战了政府本应具有的权威，带来了不良社会后果。
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有的社会组织给边疆地区带来了非传统安全隐患。有的组织借在边疆地区开展项目的机会对边疆地区进行政治渗透，这一类型的组织尤其以部分具有宗教色彩的组织为典型。其实大多数宗教组织在边疆地区的社会管理中发挥了重要作用，例如云南德宏傣族景颇族自治州，宗教组织在当地的艾滋病防治中发挥了重要作用，佛教僧侣利用佛教话语和民族语言在社区开展艾滋病防治宣传教育工作，为艾滋病人及其家人提供精神关怀，还捐款捐物救助艾滋病人和艾滋孤儿。不过也有少数宗教色彩比较浓厚的组织，利用边疆地区少数民族普遍信仰宗教的特征，笼络信徒，借机散布不利于民族团结和边疆稳定的信息，利用宗教对边疆地区进行渗透。还有的组织利用边疆地区群众信教特征，开展邪教的聚集和传播活动，严重影响了边疆地区的社会稳定和居民的正常生活。
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少数社会组织出现不规范、违法甚至犯罪现象。在边疆地区开展活动的社会组织数目众多，质量参差不齐，除了那些影响力比较大的组织和内部管理比较规范的组织以外，还有许多组织根本没有取得合法资格，他们的行为处于国家监管体系之外，游离于国家法律和政策边缘。其中就有一些组织存在不规范、违法甚至犯罪的行为。有的组织打着公益的名义从事营利活动，吸收各种民间善款，但是却把善款拿去从事经营活动，获取营利收入，有的组织甚至打着公益的幌子非法集资，这些行为严重影响了边疆民众对社会组织的信任感，引发了公众的信任危机。有的组织虽然没有违背公益的宗旨，但是管理不规范，以至于出现重复项目，以一个项目申请多种资助、浪费善款等行为。更严重的是有的社会组织还存在犯罪问题。例如2008年发生在云南省勐海的香港伪慈善家李国华猥亵孤儿院女童案件。“香港施比受协会”主席、西双版纳傣族自治州勐海县“仁爱孤儿之家”创办人李国华，借资助孤苦女童之机，多次猥亵所资助和救助的数名女童，深深伤害了这些未成年人的身心健康。
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中国边疆政治学 第四节 境外社会组织在边疆的活跃
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境外社会组织在边疆地区开展活动的时间可以追溯到20世纪80年代甚至更早的时间，90年代以后数量激增。在当前边疆地区开展活动的社会组织中，境外社会组织占了相当的比重。这些组织通过各种不同的方式进入边疆地区，活跃在边疆地区各个领域，为边疆地区的发展作出了积极贡献，也产生了一系列的问题，给边疆地区社会组织的管理提出了新的课题。
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一、境外社会组织在边疆地区迅速增长
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追溯历史可以看到，边疆地区在近代历史上就有境外社会组织活动的足迹，不过这些活动大多只是境外社会组织的少数成员来到边疆开展活动，例如境外的教会人员来到边疆地区传教，境外学者、研究人员、探险家等通过境外社会组织的资助来到边疆地区开展相关活动。境外社会组织作为一种有影响力的组织形态，通过合作方式正式大量进入边疆地区却是从20世纪80年代开始，这种状况与中国改革开放的大环境是同步的。
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改革开放以来，中国社会打破了计划经济体制下相对封闭的状态，加快对外开放的步伐，整个中国社会转型速度加剧，日趋深入地卷入了全球化进程，与国际社会的联系日趋紧密。在这一大环境下，边疆地区的对外开放步伐也大大加快了，尤其是随着边境贸易的发展，边疆地区与相邻国家的联系日益频繁，如此一来，越来越多的境外社会组织和人员得以正常进入边疆地区开展活动，介入边疆地区的社会问题与社会管理。
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对外开放政策为境外社会组织进入边疆提供了良好的社会大环境，而对境外社会组织更为宽松的政策则是这些组织在边疆地区活跃起来的直接原因。曾经一度，境外社会组织在中国社会是怀疑和排斥的对象，尤其是在政治运动时期。但改革开放以来，我国政府对境外社会组织的态度和观念发生了很大程度的转变，由怀疑和排斥变成了接纳甚至是积极引入，许多境外社会组织进入边疆地区恰恰是由政府牵头从而与边疆地区达成合作、将边疆地区作为项目点的。
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根据《中国发展简报》（2005）的估计，在中国开展活动的规模较大的境外社会组织数量大概是490个。[29]而在边疆地区活动的境外社会组织尤其突出，位于西南边疆的云南省就是全国境外社会组织机构分布最多的省份之一。20世纪80年代，境外社会组织开始大量进入云南，90年代以后数量急剧上升。据统计，1986—2004年，就有60—70家境外社会组织开展项目，活动地域几乎覆盖全省。而根据云南省国际民间组织促进会的统计，至2008年6月，在云南省开展活动的境外社会组织有218家，其中已签订谅解备忘录在册的境外社会组织有21家。[30]近年来，境外社会组织在云南开展的项目数量也比较多。2004年，境外社会组织在云南开发了30多个项目；2006年，云南省接受多、双边政府及境外社会组织的援助项目共计230个；2011年，在云南省外事办备案的境外社会组织合作项目达288项。[31]
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境外社会组织进入边疆地区的方式有多种，有的是通过在香港澳门等作为据点在香港或澳门建立总部或分部，进而在边疆地区开展活动的，例如乐施会、救世军、世界宣明会等都是这样；有的境外社会组织是直接在边疆地区开设办公机构开展项目，例如瑞士红十字会、英国救助儿童基金会、比利时无国界医生组织和美国西藏扶贫基金会等在拉萨设立常驻办事机构，先后于1989年、1990年、1998年与西藏地方有关方面签署合作协议，分别在卫生、保健、教育、扶贫、救灾防灾等方面与西藏地方进行中长期合作；有的是通过在工商局注册为公司；在国家外国专家局申请“国际专家服务执照”；还有的是通过与中国政府机关或其他机构合作开展项目。通过与中国政府机关或其他机构合作开展项目的方式进入边疆地区的境外社会组织相对其他方式是比较多的，其中医疗卫生类的项目大多与卫生部门合作开展项目，例如在云南开展艾滋病防治项目的境外社会组织大多通过这种方式，也有一些是通过与国内的妇联、共青团等社会团体合作开展项目，有一些是直接与边疆地区的地方政府签订合作协议的，开展扶贫工作的境外社会组织有很多是通过这种方式进入边疆的，例如20世纪80年代初美国福特基金会与云南省扶贫办就开始开展合作扶贫项目。
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