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一、边疆发展是边疆主动安全的基础
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当前我国边疆地区的贫困与人民生活的困苦是边疆传统安全问题产生的重要根源，也是衍生各种非传统安全问题的重要因素。长期以来，边疆地区在国家发展格局中的定位都是军事要塞和战略要塞，拱卫核心区域的安全乃是边疆地区一个最为重要的历史使命。而要拱卫核心区域的安全，边疆地区首先要保持自身的稳定。因此，统治阶层向来将边疆稳定看作边疆治理中的重中之重的任务，至于边疆区域的发展则退守为次一级概念。
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我国在边疆治理中重稳定而轻发展，其内在原因十分复杂，既有边疆地缘特质的原因，也受到历史缘由、时代背景和国家战略等多方面因素的影响。在中华文明长期演变的历史中，边疆地区由于自然条件等诸多限制，历史上经济建设长期滞后。同时又由于文化的异质性，边疆政权与中原政权总是在某种程度上存在政治张力。王朝国家在边疆治理的过程中倾向于维持边疆稳定而非发展。正如乾隆皇帝在论及西藏开发时所说：“西藏乃极边之地，其生计风俗，自当听其相沿旧习，毋庸代为经理。”[46]而清人孙士毅说得更为直白：“边氓之气宜静不宜动，此等番民羁縻之足矣，招募垦田，患有不可言者。”[47]在这样一种指导思想之下，清朝出现了牺牲边疆发展而追求边疆稳定的封闭政策。[48]中华人民共和国成立之后，由于国家利益的考量和意识形态的难以通约，周边国家与我国关系相对紧张，边疆地区军事要塞的地位十分凸显，国家从备战的角度出发，投入边疆地区的建设资源很是欠缺。长期以来，我国的北部、西北部和西南部边疆地区，都与周边国家处于紧张状态或对峙之中，在这些地方国家不但放缓了甚至暂停了经济社会开发建设，而且大量军队的驻扎也进一步消耗了边疆地区经济社会开发的资源。[49]再加上受制于国家实力和国家工作重心的影响，边疆地区的发展面貌并未得到脱胎换骨似的改观。改革开放之后，中国充分把握了国家发展的战略机遇期，采取优先发展东部地区的非均衡发展战略，国家经济在国际竞争的超车道中一路高歌。然而，在国家总体实力迅急增长的同时，现代化资源配置中马太效应逐渐凸显，资本向中心区域聚集的天然倾向使得边疆区域与核心区域的发展鸿沟日趋加大。与此同时，在现代化浪潮沛不可挡的冲击之下，边疆社会又承受着社会转型的阵痛，进入了矛盾多发期。边疆传统社会所孕育的总体性社会在市场经济的蓬勃兴起中逐渐解构。在传统社会向现代社会的转型过程中，边疆社会的异质性和多元性日趋凸显，原初被压制的利益意识、主体意识迅速觉醒，因为社会分层与社会分化而产生的利益分裂、情绪碰撞和矛盾对立成为边疆社会普遍的常态。改革的辉煌与转型的阵痛，传统的扬弃与信仰的迷茫，逐利的驱动与越轨的躁动，成为我国边疆压缩跨越式发展的一个缩影。由于当前我国边疆尚未建构完善的社会矛盾调解机制和制度化的社会不良情绪宣泄渠道，各种社会矛盾和社会不良情绪不断滋生和累积，并通过各种难以预知的触发性事件爆发出来。这种社会矛盾事件往往与民族问题、宗教问题和地缘政治因素交织在一起，稍有不慎，就容易引起各种难以预料的严重后果。在这样一种情况之下，稳定成为了压倒一切的大事，也成为了悬在边疆政府头上的一把达摩克利斯剑。对于社会稳定地方政府无不战战兢兢，如履薄冰，把社会稳定当作边疆治理的头等大事，严阵以待，至于边疆发展，则成为了一件大可从长计议的事。
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中国的边疆治理在长期历史的长河中形成了重视稳定而淡化发展的价值取向，这种取向的形成是特定历史时期的产物，具有一定的历史合理性。然而，一定的历史合理性并不意味着永恒的合理性。随着时代的演进和边疆情境的发展，传统边疆治理固有的稳定取向的负面效应越来越凸显。边疆地区欠发达已经成为国家崛起的掣肘，边疆传统安全建构的短板，非传统安全问题产生的渊薮。就国家崛起而言，边疆地区的欠发达，成为了迟滞中国整体性发展的一个重大负面因素，边疆区域与核心区域不断拉大的差距使得国家面临区域一体化的危机，削弱了国家发展的能力，而且边疆地区主要是少数民族聚居之地，边疆区域与核心区域的发展鸿沟，在某种程度上容易引致少数民族和主体民族发展差距的想象，影响中国的民族和谐和国族建构。就边疆传统安全而言，不管是军事安全，还是政治安全，经济建设和社会发展都是最为根本的依托。如果失去了强大经济实力和社会建设的支持，边疆地区的军事安全与政治安全的建构就失去了其赖以生存的基石，必然是孱弱无力的。就边疆的非传统安全而言，当前边疆地区的欠发达已经成了诱发边疆非传统安全的源头。对于边疆社会而言，边疆地区的认同安全、跨境犯罪、跨境流动、走私、贩毒、拐卖妇女儿童等等，都与边疆一些民众长期以来生存状况没有得到实质性改观有莫大的关系。对于境外势力而言，我国边疆地区的欠发达和公共服务的薄弱化成为境外国家制衡中国崛起，扰乱边疆安定的绝妙抓手。境外势力开展的宗教渗透和认同争夺从某种意义上来看就是“民心的争夺”，边疆民众久居贫困而迫切希望改观生存状况的要求，为境外的反华活动提供可以上下其手的空间。世异则事异，事异则备变。在边疆治理稳定取向的负面效应已经充分显现的情况下，我们应该不失时机地完成边疆治理稳定取向的调适和转换，在边疆治理和边疆安全建构中更加凸显出边疆发展的重要意义。边疆发展的强调与凸显，并不是要淡化边疆稳定的内在价值。只要当今世界一日没有实现康德所谓的“永久和平”和老子所谓的“天下大同”，边疆稳定就有其存在的价值。毕竟稳定是发展的前提。而我们之所以反复强调边疆发展之于边疆安全的意义就在于边疆发展是边疆安全和边疆稳定的根基。只有实现了边疆发展，边疆安全和边疆稳定的建构才会具有现实的可能性。更何况，在中国由国家建设时期走向国家发展时期的当下，大国崛起和国力提升的时代背景决定了我们有意愿并且有能力去推动边疆地区的发展。
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二、风险化解是边疆主动安全的前提
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改革开放以来，中国边疆社会在现代化浪潮的冲击之下发生了种种制度的强制性变迁和社会形态的深刻转化。在国家日益开放和社会深刻变迁的过程中，我国边疆地区不断聚集了各种各样的安全风险，传统社会的自然风险，现代社会的军事安全风险、政治安全风险和各种非传统安全风险在边疆压缩跨越型发展过程中奇特地叠加复合在一起，使得我国边疆社会正在日益蜕变成一个风险社会。随着边疆风险社会的特质不断凸显，各种边疆安全风险以其难以预知的形态和不确定的前景造成了高度的社会紧张和潜在压力，并且随着现代网络技术的发达和信息的高速流通，一些边疆社会风险（如暴恐事件）又产生了强大的扩散效应，甚至造成了全国性的恐慌。
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面对边疆各种社会安全问题的凸显，传统的应对机制是一种撞击—反应式应对模式，即当边疆安全问题产生之后并对社会稳定和民众生活“撞击”并造成较大妨害之后，政治权力对此作出回应并介入其中，寻求问题的解决之道。传统边疆安全的建构模式，重事后救济而轻事前预防，往往表现出非常明显的被动性和滞后性，其内在短板和不足之处是不言而喻的。为了减少和降低边疆安全问题对边疆社会造成的伤害，一个非常重大的问题就是将边疆的被动安全转变为主动安全。而边疆的主动安全，其核心就在于形成安全风险的预防意识和培养安全风险预判能力，并通过建立安全风险的评估机制和预警机制，最大可能地实现对各种安全风险的主动规避。具体而言：
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其一，树立边疆风险意识。就当代边疆安全风险而言，传统安全问题和非传统安全问题都是一个缓慢渐进的过程，但传统安全问题有一个相对明显的临界点，比较容易把握一些；而非传统安全问题虽然也有一个渐进深化的过程，但是它的爆发临界点却难以预知。这就要求我们在非传统安全问题治理的过程中，要具有敏感的风险意识，要具有防微杜渐、关口前移、源头治理的理念。在全球化、现代化、市场化的冲击下，我国边疆的安全场域（如地缘安全场域、利益安全场域和社会心理安全场域）不断发生着变迁，各种风险的产生与凸显是难以避免的，问题的关键在于我们要最大限度地降低风险的危害性，就必须建立边疆风险的化解机制，包括社会稳定预警机制、民族矛盾调控机制等，及时发现矛盾问题，从源头上主动解决问题、减少矛盾，不断增强边疆治理的前瞻性、主动性、有效性，积极构建源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支撑的新机制，才能最大限度地防范边疆安全问题的产生与激化。
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其二，加强边疆风险分析。在这样一个全球时代，“不管我们生活在哪，也不管我们是如何有权有势或者一无所有，许多新危险和不确定性无不对我们产生影响”[50]。当前边疆风险种类繁复，各种不同边疆安全风险的发生缘由、运行机理、演变程式和社会危害都大不相同，与此相应的是，边疆安全风险的治理主体、治理策略和依托力量都与之有着较大的差距。在这样一种情况下，为了有的放矢地消弭边疆不同性质风险，建构边疆总体性安全，就要求我们对边疆风险作系统性分析。这也就是说，我们要对边疆各种传统风险和非传统风险的类型、发生的可能性、产生的原因、危害程度作整体性的分析与预测，通过全面地解构风险，为边疆安全治理奠定基础。边疆风险分析意味着我们观照边疆安全问题时，要运用多元的理论范式和解释工具，对引致风险的外部因素和内部因素、风险扩散，以风险危害相关方进行客观、全面、深入的考察，最终预测风险发生的概率，估算风险可能造成的后果，为边疆拟就安全建构方案提供详实而有力的依据。
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其三，提升风险处置能力。风险处置是边疆安全风险消弭和建构边疆安全最为关键也是最为核心的一个环节。所谓风险处置，包括风险消除、风险置换、风险隔离、风险分散、风险延缓、风险补偿等各种各样的具体行动。风险消除意味着从源头上尽可能铲除风险滋生的土壤，如边疆开发与发展，社会主义核心价值体系的边疆建设，在某种意义都可以看作是边疆非传统安全问题釜底抽薪式的治理；风险置换意味着两害相权取其轻，即以相对较小的风险替代较大的风险，使风险不至于危及边疆良序运转的底线；风险隔离是指致力于风险传播路径的阻隔和切断，即在公共卫生安全风险、文化渗透风险及其受众之间制造“隔离带”、“防火墙”，防止类似风险扩散和放大；风险分散意味着通过扩大风险承担区域等方式避免破坏力集中于某一时间或某一地点，降低每个承担主体可能遭受的损失；风险延缓主要是指拖延风险发生的时间，为采取应对措施赢得时间；风险补偿意味着在无法避免或消减风险的情况下预先准备好补偿资源，以降低风险承担主体的实际损失。[51]
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其四，完善风险化解机制。当前我国边疆风险的多样性、复杂性、长期性和不确定性决定了当代边疆安全的建构和风险处置不可能毕其功于一役，而只能是一个长期而细致的建构过程。这就要求我们不仅要有非常态的公共危机处理能力，而且更重要的是，在常态情况下建构边疆各种安全风险的化解机制，将边疆安全风险扼杀在萌芽状态。譬如，就当前我国边疆社会安全风险而言，随着改革开放向纵深的推进，我国边疆发展既迎来了十分重要的战略期，也步入了社会转型的矛盾多发期。社会形态的演进过程中蕴藏了非常多的社会风险，社会矛盾繁多。由于当前边疆社会利益“分配的正义”的欠缺，公共服务提供严重不足，公民政治参与渠道的十分狭窄，基层社会的社会矛盾和不满情绪缺乏必要的释放途径而导致了社会风险不断淤积与叠加。这就要求我们在边疆安全的建构中，在边疆安全风险尚未由潜隐走向爆发的过程中，建构边疆民众利益协调机制、特殊人群管理机制、公民权利救济机制、公民政治参与机制，在源头上和初始端口化解社会风险，做到未雨绸缪而不是亡羊补牢。
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三、协同共治是边疆主动安全的关键
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在全球化时代和社会转型时期凸显出来的边疆安全问题是一种非常复杂的问题体系。这个问题体系，不仅表现为传统安全与非传统安全、国内安全与国际安全、生存安全与发展安全相互交织；而且建构对象还是信仰、语言与文化具有十分明显异质性的多民族聚居之地；不仅“守边、管边、控边”的独立性、分散性和涉外性明显，而且“固边、治边、富边”的艰巨性、复杂性和自治性也十分突出。然而，边疆安全问题体系虽然十分繁复，安全建构的主体却十分单一，两者恰恰构成了鲜明的反差。长期以来，不管是王朝国家时期，还是民族国家时期，代表国家权力的政府都是边疆安全建构中当仁不让的主体。王朝国家时期，边疆安全主要是传统军事安全威胁，再加上民智未开，王朝国家作为边疆安全建构的唯一主体并不会产生太大的负面效应。在民族国家时期，尤其是当前我国改革开放向纵深推进的社会转型时期，边疆问题爆炸式的增长，政府作为边疆安全建构的唯一主体，在面临诸多新型的公共事务之时，要么顾虑重重，不愿介入（比如商业性工作者艾滋病的防治），要么主动介入（如戒毒人员的心理关怀），却收效堪忧。可以说，随着边疆安全问题大幅度增长，传统一元型政府管控的边疆安全模式，已经逐渐呈现出势单力薄，捉襟见肘之病灶。此外，虽然我国边疆地区依然存在着非常浓厚的政治贫困和文化贫困的现象，但是在一些边疆地区，现代意义的公民文化和公民社会正在逐渐孕育和日渐长成之中，公民的权利意识和参与意识正在觉醒，各种社会组织和市场力量也渐渐破土而生。因此，在当前我国边疆安全的建构中，我们应该正视各种社会组织的正向作用。善于激发和引导各种社会组织服务边疆。我们强调社会组织在边疆安全建构中的重要意义和作用并不是要否定政府的作用，而是强调边疆安全的建构，要在政府的主导下，通过政府与公民社会对公共生活的合作，实现政治国家与公民社会的良性结合。毕竟，在当前边疆安全的建构中，“不论是公共部门，还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”[52]。在当前多元的国家主体中，政府、社会、市场、公民每个参与者所拥有完成一项任务所需的不同类型和不同层次技术和资源，比如政府长于战略规划、宏观调控和主导协调，市场善于资源优化配置，社会组织善于扶危济困与人文关怀，公民的长处在于公共理性和公民德性。这种多元社会所具有资源优势都是边疆安全建构不可或缺的基本要素，这也决定了边疆安全建构需要政府与多元的社会主体充分发挥社会优势与长处，功能互补，相互合作、协同共进地完成边疆安全的建构。
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边疆安全的建构，不仅仅是国内多元建构主体相互合作的问题，而且还涉及到中国与周边国家通力合作的问题。由于边疆诸多安全问题都具有跨境的特点，仅仅只是从国内治理角度发力很难取得实质性的效果。比如边疆地区的传统安全的建构，就倚赖国家之间睦邻友好的理念、军事互信的担当和超越安全困境的智慧。而对于非传统安全问题（如毒品、艾滋病、走私、跨境犯罪、恐怖主义）而言，尤其是需要国家之间的联动、合作与共同治理。与传统安全不同，非传统安全问题是国际社会面临的共同的敌人，这就为国际之间通力合作奠定了一个良好的基础。面对国际社会共同的安全威胁，我国也积极与国际社会开展了多种合作，并取得了实质性的进展。以我国与东南亚国家的合作为例。自1997年中国与东盟发表了《中华人民共和国与东盟国家领导人会议联合声明》以来，中国先后与东盟发表或签署《关于非传统安全领域合作联合宣言》和《非传统安全领域合作备忘录》。2005年，东盟与中日韩（“10＋3”）的首都警方还在北京签署了《关于加强东盟与中日韩首都警察局合作的北京宣言》；2009年6月，首届东盟与中日韩武装部队非传统安全论坛又在中国顺利召开。中国与东南亚国家的合作，从禁毒合作到打击非法移民、贩毒洗钱，从跨境烟雾污染治理到疾病预防，成就斐然。当然，中国与周边国家由于对非传统安全轻重缓急、侧重领域和关注程度不一样，也由于各个国家之间还存在利益差异和国家隔阂，以至于中国与周边国家在非传统安全领域的深入合作受到了很大掣肘和影响。不过，随着全球化进一步发展，国家之间依存度进一步加深，可以想见，中国与周边国家在地缘安全方面的多力合作与协同治理将会赢来一个更为广阔的发展空间。
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四、创新边疆架构是建构边疆安全的重要依托
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边疆架构是“一个描述和分析国家关于边疆的认识、现状和实践的概念，主要指一个由国家主导性的边疆观念、边疆的确定和调整、边疆治理以及作为对这些方面进行总结和概括的系统化认识的边疆理论构成的整体。其意义在于把握一个国家在边疆问题上认识和实践的总体面貌”[53]。我国的边疆架构，经历了秦汉的草创，唐代的发展和明清的演化，及至中华人民共和国成立，我国边疆架构大致得到了确立，并形成了以下主要内容：其一，将边疆置于国家主权和领土框架内来看待和界定，传统有“边陲而无国界”的边疆观被彻底颠覆；其二，海洋边疆地位得到凸显，国家对海洋和海岛问题给予了高度的关注，海疆意识开始形成；其三，国家将边疆作为维护国家主权和领土安全的关键区域，采取大规模实力、稳边行动，全面加强边防和边境管理；其四，国家开展了全面的边疆建设，促进了边疆的巩固、稳定和发展；其五，把边疆置于国际形势尤其是地缘政治格局的总体形势来看待，注重运用国际规则来解决与我国边疆有关的国际争端。[54]我国现代意义上的边疆架构的建立，对于国家疆域的巩固、边疆稳定、边疆发展与边疆安全都具有十分重要的意义。然而，随着时代的发展，中国自身的状态和国家发展的外部条件都发生了巨大变迁，传统意义上的边疆安全内涵正在由边疆和安全两个维度不断立体式拓展，其内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。时代和形势的发展使得固有的边疆架构已经无法涵盖和适应正在崛起中的中国的国家需求了，这就要求我们不失时机地完成边疆架构的转型与重构，建构能够解释大国崛起的地缘政治理论、边疆安全理论和边疆治理理论。
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作为一个迅速崛起并在世界舞台上发挥重要影响的大国，中国现在发展和创新自己的疆域构想和边疆架构正可谓应时而生。中国建构疆域构想及相应的边疆架构首先就是要进行边疆理论和地缘政治理论的创新，以此来解决中国大崛起中的理论自证问题，否则中国将在西方边疆话语霸权下陷入“言说的贫困”和“崛起的困境”。长期以来，在国际政治关系占统治地位的边疆理论，无论陆疆、海疆、空疆等硬边疆理论，还是利益边疆、战略边疆、信息边疆等软边疆理论，都是西方国家尤其是美国源于本国国家政治需要而创建起来的国际关系理论，是对美国国际关系、国际地位和国家行为的论证。这些理论要么充当了国家战略建构的理论指南，要么成为了国家全球行为的经典诠释。反观中国自身，自从改革开放以来，我国国家实力和国际地位虽然有了巨大的发展和显著的提升，我们关于国家崛起却尚未建构出一种具有国际说服力的，体现中国和平共处、包容和合、发展共赢的地缘政治理论和边疆理论。“一直以来，中国总是困扰于外在世界尤其是西方世界不能正确理解中国的国际关系和外交，认为他们的理解在很多场合是误解甚至曲解，但问题是中国本身没有提供给外在世界认识中国的方法。中国不能为外在世界提供能够解释自身国际关系和外交概念和理论，外界就很难理解中国”[55]。既然现有的西方边疆理论无法解释中国的崛起，也无法从理论上给边疆安全以理论支持，那就需要我们基于中国崛起的本土实践、国家利益和边疆安全形势，建构具有中国特色、中国风格、中国气派的边疆理论。当然，中国特色、中国风格、中国气派边疆理论的建构，并不是要将当前国际社会通行的，并被大多数国家所认可和接受的边疆理论推倒重铸，而是要在改造西方边疆理论，在剔除其霸权色彩和强权意识的前提下建构我国的边疆理论，这就需要我们在全面把握现代国家理论和疆域理论相衔接，又能服务于中国崛起的疆域理论和边疆理论。
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边疆架构的创制在实践层面就是根据国家发展面临的新形势，凸显边疆治理架构的开放性、整体性、现实性、全面性、建设性，构建一个从陆地边疆到海洋边疆、从平面边疆到立体边疆、从领土边疆到非领土边疆的全方位的完整的边疆架构。[56]长期以来，我国传统的边疆安全观都是内敛式边疆安全观和平面式边疆安全观，注重的是陆地疆域的安全。而随着全球化时代的到来，国家与国家的政治沟通、经济交往和文化交流越来越频繁。一个国家与周边国家越来越紧密地结合成利益共同体，边疆安全也与国家周边的地缘政治生态存在着越来越密切的联系。这就使得当代国家边疆安全的建构，不能仅仅着眼于陆地边疆安全的建构与维护。历史已经反复证明，一个大国的崛起，往往需要以海权为支撑。“雅典的崛起、西班牙的崛起和英国的崛起往往都伴随着国防军事力量对海上生命线的绝对控制。”[57]“从当代战争模式来看，领土边疆无论建设得多么牢固，也无论防御力量部署得多么强大，都无法成为保护国家安全的铜墙铁壁。从全球经济运行来看，领土边疆无论海关控制多么严密，也无论企业监管多么精细，都无法成为国家利益外溢的牢固栅栏。”[58]没有利益边疆、战略边疆、文化边疆和信息边疆的安全，领土边疆的安全也难以得保障。因此，当代我国边疆安全的建构，必须从宏观层面综合考虑边疆安全战略和地缘战略的问题，高屋建瓴、宏观统筹、协调推动、与时俱进，才能实现我国的边疆安全与稳定。
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[1]《中国大百科全书·政治学》，中国大百科全书出版社1992年版，第501页。
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[2]周平、白利友：《多民族国家的政治认同及认同政治》，载《思想战线》，2012年第4期。
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[3]李安宅：《边疆社会工作》，中华书局1944年版，第1页。
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[4]顾颉刚：《中国边疆学会宣言及会章》，见马大正，刘逖：《二十世纪的中国边疆研究：一门发展中的边缘学科的演进历程》，黑龙江教育出版社1998年版，第164页。
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[5]余潇枫：《安全哲学新理念：优态共存》，载《浙江大学学报》（人文社会科学），2005年第2期。
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