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中国边疆政治学 第十一章 边疆的治理
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边疆治理是边疆政治的核心内容，也是国家治理的一个重要组成部分。中国的广大边疆往往存在着诸多诸如边疆政治发展、经济发展、文化宗教、民族关系、边疆稳定以及边疆安全等所谓的“边疆问题”。这些问题产生并存在于边疆，其影响却是全局性的。边疆的有效治理，是解决边疆问题的关键，不仅关系到边疆的稳定，还关系到国家的地缘安全以及国家的根本利益和长远利益。由于边疆问题的复杂性和特殊性，因此，边疆问题虽在边疆框架内产生，却只能在国家框架内去解决。边疆治理是国家建设和发展中的一项重要任务。国家必须运用政权的力量，组织和动员各种社会力量，充分运用国家和社会资源以解决边疆问题，这就形成所谓的边疆治理。边疆治理源于边疆问题，边疆问题只有在治理中才能化解。
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中国边疆政治学 第一节 边疆治理与国家发展
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中国边疆面积广大，战略地位显要，民族成分构成复杂，生态安全形势严峻，对整个国家的发展和安全有着重要影响。同时，边疆的状况还会影响到中国在地缘政治格局中的地位和地缘战略的实现。因此，如何把边疆治理好，是一个具有全局性的问题，也是国家治理的一个重要方面。“兴也边疆，废也边疆”[1]。国家发展必须注重边疆问题，加强边疆治理。
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一、边疆问题的主要内容和形式
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中国的边疆问题是由边疆特殊的发展状况、社会构成和地缘格局决定的。边疆问题的内容、实质和表现形式在不同时期不是一成不变的，而是不断变化着的，甚至同一问题在不同时期对国家的影响也不尽相同。自秦汉以来的很长时间里，民族问题、民族矛盾是中国边疆问题的常态和实质。因此，处理民族矛盾成为历代王朝统治者边疆治理的主要内容，而以解决民族矛盾为主要目的的族际主义的治理方式也就成为边疆治理的主要形式。
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然而，边疆问题是一个动态发展的问题。不同时期边疆问题的主要方面和表现形式不尽相同。从当前中国边疆情况来看，边疆存在的问题的内容很多，表现形式也具有一定的复杂性，包括边疆的经济、政治、文化、民族宗教、恐怖主义、民族关系等。这些问题归结起来最为核心的无外乎就是三个方面：一是发展问题，二是稳定问题，三是安全问题。[2]因此，通过国家政权的力量促进边疆的建设和发展，仍然是边疆治理亟待解决的问题。
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边疆发展涉及到以下方面：[3]
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一是边疆的开发。边疆开发自古以来就是边疆治理的重要内容，历史上的王朝国家在国势稳定、国力强盛时，都要进行大规模的边疆开发。然而，受地理条件、统治者的价值取向、边疆特殊的民族宗教文化的影响，虽经多次开发，边疆地区开发的程度仍然不高，开发的总体水平还比较低。众所周知，边疆蕴藏着丰富的资源，文化多样性突出，人口密度较低，处于对外开放的前沿，战略地位重要，发展潜力巨大。因此，边疆开发仍然是今天进行边疆治理必须面对和解决的一个重要问题。
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二是边疆的建设。客观而论，历朝历代在边疆建设上所下功夫不小，新中国更是开创了边疆建设的新局面。但是，由于新中国的边疆治理主要是出于对地缘战略、对军事安全等因素的考虑，国家实际上投入到边疆建设的力量还远不及内地，再加上长期以来边疆建设的水平也明显低于内地，边疆还有被内地进一步拉大差距的趋势。因此，全面加强、促进边疆的经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，是边疆治理中亟待解决的问题。
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三是生态和环境的保护。中国地势的总体特征是西高东低，许多大江大河都发源于西部或西南部边疆地区，这就决定了边疆地区，尤其是西部边疆地区的生态和环境状况对国家生态安全有着很大影响，甚至还会造成国际影响，同时还制约中国参与的有关生态和环境保护的国际公约的履行。然而，当前边疆的生态与环境问题尤为严重，尤其是西北边疆地区，生物链条简单，生态环境脆弱，系统的抵抗能力和恢复能力较差，已经呈现出由结构性破坏向功能性紊乱演变的趋势，长此以往，势必对国家生态安全带来巨大威胁，制约国家经济和社会的和谐发展。因此，在开发和建设过程中，必须解决好边疆的生态建设和环境保护问题。
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四是边疆的稳定问题。由于边疆在国家安全中处于特殊的战略地位，边疆的稳定不仅直接关系到国家的稳定和发展，也影响到国家的主权统一和领土完整，甚至还会影响到周边的地缘战略格局。然而，边疆地区除了由社会利益分化引起的矛盾外，还有民族问题和宗教问题，又面临着境外因素的影响，社会政治的稳定常常面临着严峻的挑战。
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边疆治理必须关注边疆稳定方面的问题，具体又涉及到以下方面：[4]
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首先，是边疆的民族关系问题。我国是一个统一的多民族国家，能否协调好民族关系，处理好民族问题，直接关系到国家的稳定和统一。从实际情况来看，我国统一的多民族国家的形成过程，也是不断处理民族关系的过程。新中国成立以后，随着党和国家一系列民族政策的有效贯彻和执行，边疆地区的民族关系得到有效的调整，形成了平等、团结和共同繁荣的新型民族关系。然而，边疆民族关系问题是不断变化着的，随着国家的发展及国际形势的变化，民族关系问题又发生新变化，又出现了不少新的问题，这些问题以呈现新的内容和形式表现出来。因此，当代的边疆治理必须协调好各个民族间的关系，处理好民族问题。
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其次，是民族宗教问题。生活在边疆地区的少数民族，大多数有自己的宗教信仰，许多少数民族甚至是全民信教，但信仰的宗教却不一致，宗教信仰的情况十分复杂。而宗教往往渗透到社会生活的每一个方面，深刻地影响着少数民族生活的方方面面。因此，边疆多民族地区的各种社会问题和社会矛盾也往往与宗教问题盘根错节地交织在一起，许多社会问题甚至以宗教问题的形式出现。更为复杂的是，境外宗教对边疆地区宗教的渗透日渐突出，宗教问题极容易被境外的敌对势力利用。因此，宗教问题成为边疆治理中必须认真面对的重大问题。
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再次，是利益分化和利益整合问题。尽管中国边疆地区传统社会的特征较为突出，但是，现代化进程中的利益分化却迅速地出现和发展，群体性的利益分化与地域性的利益分化都十分明显。利益分化不仅对传统社会进行解构，同时也导致了利益关系的复杂化和利益矛盾的多发，对边疆地区的社会稳定和政治稳定造成了一定的影响。
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因此，在利益分化的条件下，如何有效地治理，是国家必须解决的问题。面临复杂多元的边疆格局，开拓边疆、安边、治边的任务甚为繁重，维护国家统一的任务仍然十分艰巨。在历代王朝国家的全局中，北方的游牧势力强大，军事实力雄厚，对中原政权极具挑战性，成为中原王朝的心腹大患；而西面的西域邦国林立，与中原王朝互不统摄，甚至成为北方游牧民族的附庸，一起构成对中原王朝的战略包围；西南各地则是处在高山大川包裹之中，消息闭塞、交通不便、民族成分复杂、分布分散、社会形态不一，与中央王朝的关系若即若离，甚至割据自立。可以说，来自边疆的威胁和隐患是多元的。利益协调和利益整合，成为了边疆治理必须解决好的一个问题。
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最后，是边疆安全问题。边疆安全不仅直接关系着国家的主权和领土安全，也影响着国家的地缘战略。历史上的边疆治理，都十分重视边疆安全。中国目前的边疆安全形势总体上是好的，但也面临着复杂的局面，影响边疆安全的因素仍然存在。
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具体来说，边疆安全又涉及到以下几个方面：
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第一，是边疆社会管理。边疆地区特别是沿边一带，由于受境外因素影响较大，面临着一些特殊的社会问题，包括人口的跨国流动问题、跨境民族问题、毒品问题、艾滋病问题等都很突出。这些因素不仅影响着边疆社会的健康发展，也直接威胁着边疆安全，还对边疆社会管理形成了严峻挑战。边疆治理，必须在社会管理方面付出更多的努力。
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第二，是边境管理。所谓边境，就是与国家的边界直接相连的区域。边境直接关系着国家的主权和领土安全。我国的许多边境地区，由于没有天然屏障与他国分隔，边境不是完全封闭的。除了有人员和物资进出的口岸外，边境的其他区域也不能对人员的进出形成完全的阻隔。因此，如何对边境进行有效的管理，维护边境秩序，是边疆治理中一个必须正视的重要问题。
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第三，是边防建设。有国必有边，有边必设防。中国有陆地边界线2.2万公里，从东北到西南与14个国家接壤[5]，历史上曾有过立国重边，威震八方的辉煌，也饱受过有边无防，任人宰割的屈辱。今天，中国已经建立起了强大的边防，但边防建设仍然任重而道远。如何加强边防基础设施建设，加强边防防卫和边防管理，仍然是边疆治理的重大课题。
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