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二、边疆治理与国家发展
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边疆治理是一个需要运用国家权力，并动员社会力量来解决问题的过程，在整个国家的治理中处于一个重要地位。采取何种治理方式进行治理，不仅是一个重大的理论问题，更是一个复杂的实践问题。由于其特殊的地缘政治背景、地缘格局，边疆不仅仅是主权国家的边缘地带，而且更具有军事、国防安全的涵义。因此，边疆问题是否得到解决，以及在多大程度上得到解决，不仅关系到边疆的发展，而且关系到国家领土、主权的完整，也关系到国家的统一和强盛，甚至关系到国际政治格局的形成以及国家关系的调整；同时这一问题的解决还关系到国家的当前利益和长远利益，关系到民族的前途和命运，关系到边疆在国家整体利益中占据的重要战略位置。纵观历代王朝国家统治者的边疆治理历程，不难看出，凡是边疆问题得到较为妥善解决的王朝，国家内外部都有一个较为稳定的发展环境，都能获得较好的发展机遇。相反，那些边疆问题突出的王朝，国家终因在边患中内耗的影响而迅速衰败，最终失去发展的外部环境和空间。
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新中国成立后，共和国的领导人就高度重视边疆的治理，采取了强有力的措施来处理国家面临的边疆问题。这些措施对维护国家安全，为国内发展提供了稳定的政治环境。随着国家社会主义建设的全面展开，经济、政治、文化、社会建设方面的普遍性政策措施也在边疆得到贯彻落实，进而有力地推进了边疆的建设和发展。与此同时，国家还采取了一些专门措施促进边疆的经济社会发展，改变边疆的贫困落后面貌，极大地推动了边疆的发展。“文革”时期，毛泽东发出“知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育，很有必要”的号召，全国立即掀起知识青年“上山下乡”的高潮。上千万的知识青年到农村和边疆等地后，参加各种生产劳动，担任生产队长以及小学教员，传播文化知识。同时，他们也把内地现代的生活方式、价值观念等也带到了边疆，从而增强了边疆与内地在生活方式和价值观念上的同质性，并在一定程度上改变了边疆文化落后的状况。因此，知识青年到农村和边疆，既经受了锻炼，接触了生产实践，增加了才干，又为开发、振兴祖国的边疆和不发达地区作出了贡献。[6]改革开放以来，随着改革开放的开展，尤其是在改革开放推动下迅速推进的现代化进程中，边疆治理得到了恢复并迅速发展。在现代化进程全面推进的过程中，边疆建设和发展的速度明显加快。与此同时，国家还有针对性地采取了一些旨在改变边疆贫困和落后面貌的政策措施，促进了边疆的建设和发展。距离大大缩小，边疆地区的异质性程度显著降低。
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总体上看，新中国成立以来中国的边疆治理取得的成果主要有以下几个方面[7]，一是随着国家在边疆建立了巩固的人民政权，实现了国家制度的统一；二是促进了边疆经济社会的发展，改善了边疆人民生活；三是边疆的社会发生根本改变，与内地社会的同质性日趋增强；四是改善了民族关系，形成了和睦的民族关系，加强了族际间的政治整合；五是巩固了国家边防，维护了边疆的稳定和国防安全。
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随着中国边疆治理成效的显现，发展了的边疆又反过来促进了国家的发展。主要表现在以下四个方面：
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第一，边疆政权的巩固为国家发展提供了发展的稳定的国内政治环境，为国家的繁荣稳定奠定了坚实的基础。任何国家都只能在一定的地理空间中才能求得发展。如果地理空间狭小，国家的规模受限，发展也会受到限制。历史已经表明，许多规模较大的国家，其疆域面积的扩大、人口的增加，都是通过边疆拓展实现的。因此，随着中国边疆建立巩固的人民政权，边疆政治、社会秩序和谐稳定，有利于为国家发展提供稳定的政治、社会环境和坚固的地理空间。
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第二，为国家发展提供物质财富。中国广大边疆地大物博，人口稀少，而边疆的资源优势能够弥补内地资源不足，为国家发展提供源源不断的动力。历史上边疆地区大多资源丰富、人口稀少、交通不便，地理位置复杂，这为保存丰富的自然资源、战略资源创造了客观条件。拓展边疆资源而获得的物质财富，往往增强了国家的实力，如中国的“西气东输”、“西电东送”反映了边疆地区对核心区的物质、能源的支持。
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第三，为中国核心区提供全面保障。拱卫国家核心区的边疆，不仅是军事设防之地，是国家的军事安全屏障，而且为国家的军事安全提供战略纵深，在外敌入侵时为国家提供战略回旋余地。
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第四，为国家发展提供外部安全屏障，影响国家发展的外部环境。中国领土边疆常常与邻国接壤，利益边疆等新形态边疆，甚至会覆盖到其他国家的疆域。在边疆治理中，国家明确提出坚持与邻为善、与邻为伴的理念，巩固睦邻友好，深化互利合作，旨在扩大同周边国家各方利益的汇合点，与周边国家谋求建立新型关系。这些边疆治理的理念和措施为国家发展构建、提供了和平、友好的外部环境。
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三、国家的治理与边疆地方政府的治理
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第一，国家的边疆治理。新中国成立以后，中国的边疆治理是在国家层面进行的，是由中央政府主导的边疆治理，这是由特殊历史条件决定的。一方面，共和国成立之初，国家就面临着严峻的边疆形势和复杂的边疆问题。许多边疆地区不仅是国内矛盾集中地，也是分离主义势力的渗透区域，各边疆地区所面临的矛盾各有不同，不仅东北边疆、内蒙古地区、西北边疆、西藏地区、西南边疆各自的具体情况有很大的差异，而且边疆的形势相当复杂和严峻。其中，边疆的安全、边疆地区的政权建设、边疆地区的民族矛盾、边疆的开发建设、边疆地区的社会改造、边疆人民生活贫困和边界划定等问题尤为突出。这些问题成为影响国家安全、生存和发展的重要因素。在这一背景下，出于国家整体发展的考虑，只有国家作为边疆治理的主导者，才能解决这些突出的边疆问题。另一方面，中国边疆长期发展落后于内地，地方政府在边疆治理中可以调动的资源有限，再加上地方政府的治理能力不足，难以担负边疆治理的政治、经济、文化、安全的多重任务。因此，中央政府理所当然成为边疆治理的主要承担者。
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从治理方式上看，新中国国家的边疆治理，基本上分为专项治理和非专项治理两种方式。所谓专项治理，就是国家针对边疆这一特殊区域的特殊问题，制订专门政策加以解决的治理机制。这些机制主要包括：在边疆建立人民民主政权、开展边防建设、推进边疆地区那些尚处于原始社会后期的和奴隶社会阶段的少数民族向社会主义社会的直接过渡。这一时期的专项治理的措施主要包括：一是全面而持续地开展地方政权建设；二是全面、深入和大规模地开展民族工作；三是对边疆地区的基层社会进行全面改造；四是对边疆地区进行开发和建设；五是大力促进边疆经济发展；六是加强边防建设和边疆管理。非专项治理则是国家解决全国普遍存在的问题而采取的政策和措施。这些措施主要包括：开展民族工作，疏通民族关系，解决历史上形成的民族问题，把统一的政权组织建立到边疆的基层，使国家的最高决策能够直接贯彻到边疆；实行民族区域自治，建立了各级民族自治地方，把边疆地区各式各样的地方政权纳入到统一的国家政权体系当中；分阶段进行了社会改革，扩大边疆社会与内地社会的同质性，减少边疆社会结构的异质性；将为完成军事任务而驻扎在边疆的军队成建制地在当地转业，实行军垦，在加强边防的同时也增强了国家对这些地区的干预能力；从内地向边疆移民，有组织地进行垦殖，在一定程度上改变了当地的人口结构，促进了边疆开发；在边疆安排一定数量的国家建设项目，促进边疆经济发展；把部分少数民族上层人士安排到中央或省级政权系统中，既提升了少数民族上层人士的政治地位，也削减了他们对地方政治事务的影响。这一时期的边疆治理，重点突出、布局合理、措施有力、效果显著，对解决国家面临的边疆问题起到了积极作用。
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改革开放以来，国家采取了一些旨在改变边疆贫困和落后面貌的政策措施，大力推动了边疆地区的经济建设，促进了边疆的建设和发展。总之，国家对边疆治理所采取的强有力的措施，使边疆建设和发展的速度明显加快了。
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从治理的内容方面，总体上看，新中国成立以来的边疆治理仍然是一个族际主义取向的治理，同时也采取了一些具有明显区域主义色彩的边疆治理措施。但这些区域主义取向的边疆治理措施未能长期坚持，更没有构建起一种区域主义取向的边疆治理模式。这是因为，一来是这种区域主义取向的边疆治理方式是与族际主义取向的边疆治理方式结合起来进行的；二来是执政的中国共产党早已形成了一套完善的民族政策。这样的民族政策本来就相当强势，在实践中也取得了非常好的成效。从某种意义上说，正是采取了这种族际主义取向的边疆治理方略，才妥善地处理了边疆的民族问题。这样一种本来就处于强势地位的民族政策，在实践中的巨大成功又反过来强化了这种政策的强势地位。
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第二，国家治理与边疆地方政府的治理。改革开放以来，国内改革开放的大好形势给边疆地区提供了进一步深化改革、加快发展的良好时机。与此同时，当前的边疆地区也存在着许多需要研究和解决的问题。从经济上看，边疆经济发展滞后的局面在短期内难以得到根本改变；从政治上看，当前边疆地区民族团结、社会稳定的大局是好的，但影响民族团结、社会稳定的消极因素不容忽视。主要表现为：一是反分裂斗争是边疆地区的长期任务；二是缉毒、缉私、反恐斗争在维护边疆地区稳定中占有重要地位；从文化上看，边疆地区的教育整体水平低下的状况将长期存在，当前的边疆治理的任务仍然十分艰巨。
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就中国当前边疆治理面临的实际问题来看，如果仅仅依靠中央政府、依靠国家治理，边疆治理的效果并不理想，必须形成由中央政府、边疆地方政府共同成为治理主体的治理结构，这是由中国边疆治理问题的特殊性所决定的。众所周知，中国的陆地边疆战略地位重要，资源丰富，但自然条件比较差，历史上的发展水平较低，与之邻近国家的发展水平也比较低，致使边疆自我发展的条件不足，自我发展能力比较弱，因此，只有把边疆治理纳入国家治理的层面，成为国家治理的一个重要组成部分，才能形成有效的治理，这就决定了只有国家才是边疆治理的主导者，中央政府是边疆治理的主体。但是，这并不意味着中央政府在边疆治理中大包大揽，事无巨细。在边疆治理中，中央政府是边疆治理的主导者，全面负责边疆治理，具体而言，中央政府的主要责任是负责提出边疆治理的目标和战略，制定边疆治理的基本政策，调动必要资源（主要是财政资源），督导边疆地方政府，促成边疆治理目标的实现。为此，中央政府要负责制定边疆治理的总体政策，制定行政法规，从总体上规定财政转移支付的办法，并明确规定在边疆资源开发中所获收益的分配办法，还要授权边疆地方政府制定辖区内边疆治理的具体政策。边疆省区政府是边疆治理的直接责任主体，要保障中央政府所制定的政策和法律在边疆地区的实施。同时，在中央边疆治理的统一规划下，制定并执行边疆地区的经济社会发展和基础设施建设的规划，制定和实行边疆区域的法规以及负责辖区内边疆区域的治理工作，并在中央政府的授权下，负责制定本省区内边疆治理的具体政策和实施办法。
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按照中国现有的政府管理体制，辖有边疆区域的地方政府有省（自治区）、市（州）、县三级政府，因此，边疆治理主体除了中央政府和边疆省（区）的地方政府外，市（州）、县等地方政府也是边疆治理的主体，在边疆治理中也负义不容辞的责任。它们要根据国家的边疆治理政策，整合各种资源，实事求是，因地制宜，使边疆治理的政策得以贯彻落实。此外，辖区内没有陆地边疆的省，同样负有支持边疆治理的责任和义务。因此，还要继续实施东西部省市区对口支援的办法，并使这一办法不断完善，把这种支援落实到边疆的基层。另外，要调整边疆治理思路，实现由族际主义治理到区域主义治理的转变。由于边疆问题过去与民族问题高度重合，相应地，以往的边疆治理的主要内容就是解决民族问题，客观而论，以解决民族问题为主要内容的边疆治理大体上是符合边疆问题的实际的。然而，边疆问题是动态变化的问题，边疆问题随着边疆治理不断发生变化。尤其是改革开放以来，国家在边疆地区所实施的边疆治理，效果显著，随着一系列的富民兴边政策的贯彻落实，边疆人民的生活发生了翻天覆地的变化，生活水平改善了、社会政治地位提高了，民族关系融合了，而边疆人民的诉求也增多了。因此，在当前的边疆治理的基本框架中，不能把边疆治理都纳入到民族问题的框架，而应该采取区域主义的思路，注意解决区域性问题，即使是民族问题，也需纳入区域主义的框架来解决。
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中国边疆政治学 第二节 历史上边疆治理的回顾与反思
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历史上，历代中原王朝一般都能意识到边疆与王朝国家安全和利益的紧密关联，都较为重视边疆地区的开拓和治理。王朝国家政权根据面临的边疆问题，在不同的历史时期，在开拓和治理边疆的过程中，逐步形成了内容丰富的治边思想、治边理论以及相应的治边方略，它们又反过来指导、影响着王朝国家的治边实践。在这些治边理论和治边实践中，既有值得借鉴的思想资源和实践经验，也有必须吸取的经验教训和必须摒弃的错误思想。“以史为鉴，可以知兴替”。回顾中国历代边疆治理的治边思想、治边政策、治边措施以及治边效果，有助于我们反思得失、总结经验、吸取教训，在边疆治理中形成科学的治理政策，从而在边疆治理中取得显著成效。
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一、历代王朝国家的边疆治理思想
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中国传统治边思想的形成大体上是在秦汉时期，之后的各个历史时期得到不断发展和延续。古代治边思想经历了一个由懵懂到逐渐成熟的历史过程，形成了以“大一统”理念和“夷夏之辨”为基础的政治思想体系，各个时期的治边思想又各有其特点，具有多层次、动态性、继承性。
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边疆地区一般都是少数民族生活的聚居区，因此，能否处理好王朝国家与边疆各民族的关系，成为王朝国家能否有效治理边疆的关键。公元前221年，秦统一六国，建立起统一的王朝国家。秦统一中国后，便以一个高度集权的国家对边疆地区进行治理。秦王朝在继承商周时期疆域的基础上致力于边疆的开拓，为中国版图和边疆地区的形成奠定了重要的基础。秦始皇派军北击匈奴、南攻陆梁地，在西南地区控制了冉、邛等少数民族。历史上常说的经营西南、经营西北等，其实质就是对西南、西北等边疆的治理。秦以后的历代王朝国家，对边疆治理的内容和方式虽各具特色，但都是围绕着两个基本问题或两个重要认识来展开的：其一是在边疆地区建立由中央王朝控制的民族地方政权，把王朝国家的政治统治势力延伸到边疆地区，进而实现对边疆地区的有效控制和管理；其二是以协调和处理边疆各民族关系以及各民族建立的政权之间的关系为主要内容的治理。就王朝国家的边疆治理的实质来看，“是一种族际治理为主要内容的治理，即族际主义取向的边疆治理”[8]。在长期的治理实践中，王朝国家形成了丰富的治边思想，而这些治边思想又是以区分汉族和少数民族的“夷夏观”为基础的。
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