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三、中国边疆治理实践的历史回顾与反思
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边疆治理从来都是国家治理的重要组成部分。然而，在不同的历史时期和社会条件下，中国边疆问题的内容和表现形式不尽相同。而且，受不同时代不同王朝国家的治理能力和边疆治理方式的影响，边疆治理模式也不尽相同，由此形成了历史上各具特色的边疆治理实践。
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第一，秦统一中国至18世纪中叶的边疆治理。秦统一中国以后，便以一个统一国家的形式出现，开始对边疆地区进行治理。秦及以后的历朝历代，对边疆治理的内容和方式虽说各具特点，但都是围绕着在边疆地区建立由中央王朝控制的地方政权，从而把王朝国家的政治统治深入到边疆地区，并处理与边疆各民族以及各民族建立的民族政权之间的关系这两个基本问题展开的。由于中国历史上的边疆地区基本上是少数民族生活的地区，因此，能否把王朝国家的统治深入到边疆地区，能否处理好王朝国家与边疆各民族的关系（主要是汉族与少数民族的关系），就成为问题的关键。
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基于对上述关系的认识，王朝国家的边疆治理主要是围绕如何处理王朝国家与边疆各民族的关系展开的，是一种以族际治理为主要内容的治理，即族际主义取向的边疆治理。[21]自秦统一中国到18世纪中叶的两千年间，虽然不同王朝国家以族际治理为主要内容的边疆治理政策各有特点，但都有一个共同的特征，即在基本的治理方略上都坚持“守中治边”、“守在四夷”这一基本的方略。即以王朝统治的中心区和各个民族生活的边疆区域的划分为前提，强调“守中之地”与“边疆四夷”的区分。在此区分的基础上对中心和边疆分而治之：一方面，重视对中心区域的治理，通过对中心区域有效治理所产生的效果来影响边缘区域，强调“欲理外，先理内”、“治安中国，而四夷自服”；另一方面，对地处边缘的“四夷”之地采取守势，不主动出击，使“四夷之臣，各守其地”；同时，王朝国家还特别重视被降服的边疆少数民族对镇守疆土的作用，以臣服或藩属的夷狄作为边陲之藩篱，从而形成国家腹地与邻邦之间的一个缓冲地带。在此基础上，王朝国家先是对居住在边疆的各民族采取了“以夷治夷”的羁縻政策，后又实行了土司制度，利用边疆各民族政权管理边疆事务；另外，用“夏”变“夷”，实施教化，以华夏文化去影响边疆各民族的文化。与此同时，历代王朝国家还在边疆驻扎军队、发展交通、移民实边、扶植农桑、发展经济。如果边疆各民族不服从或试图脱离中原王朝的统治，王朝国家则“慑之以兵”，动用军队，用战争的方式进行征服。
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总体来看，自秦统一中国到18世纪中叶的两千年间，王朝国家的边疆治理，基本上运用了恩威并济的手段，乾隆皇帝对此曾有深刻的分析，他说：“中国抚驭远人，全在恩威并用，令其感而知畏，方为良法。……历观往代，中国筹边所以酿衅，未有不由边吏凌傲姑息，绥驭失宜者，此实绥靖边隅，抚驭外人之要务。”[22]恩威并济主要通过“抚之以仁义，示范之以威信”，或“慑之以兵，怀之以德”的方式，对边疆少数民族地区实施以协调民族关系为主要内容的族际主义取向的治理。这种族际主义取向的边疆治理方式十分奏效，不仅增进了边疆各民族与控制王朝的民族（主要是汉族）的交流和融合，将为数众多的边疆各民族整合到统一的政治共同体中，而且稳固、拓展了国家的疆域，稳定了王朝国家的边疆。因此，尽管王朝国家治理的许多措施在道德上可能既乏善可陈，也无道义可言，但这些治理措施对于中国广大的历史疆域和多民族国家形成的意义却是重大深远的，历史上中国辽阔幅员的形成，众多民族大家庭的组成，都与这样的族际主义取向的边疆治理方式有着不可分割的联系。
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第二，18世纪中叶至清朝末年的边疆治理。18世纪中叶，正值清代中期，古老的中国尚未跨进近代的门槛，而西方已经进入近代化，有的国家甚至已经经历了长期的资本主义发展。随着西方资本向全世界扩张，古老的王朝国家不得不与这些西方国家打交道。这些西方国家都很强大，大多是近代意义上的民族国家。在与西方列强交往过程中，尤其是在饱受西方列强挤压和冲击下，中国开始出现了近代意义上的国家边界，逐渐形成了近代意义上的边疆，进而开始了近代边疆治理的历程。
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王朝国家的历史疆域开始有了明确界限的标志是《中俄尼布楚条约》和《不连斯奇条约》的签订。17世纪初，沙皇俄国在把势力扩张到中国历史疆域的西北边境，17世纪中叶又把势力扩张到王朝国家的东北边境。为了保持王朝国家的历史疆域的完整，清政府与沙俄于1689年和1727年先后签订了《中俄尼布楚条约》和《不连斯奇条约》，这两个条约的签订确立了近代意义上的东北和北部边界，标志着王朝国家的历史疆域开始有了明确的界限。而1762年清王朝绘制的《乾隆内府舆图》，则标志着中国历史疆域的最终确立，为以边界划定边疆的边疆划分提供了客观依据。至此，一种以国家边界为基础的边疆观念逐步出现了。这样一种新的边疆观念，再佐以在强大国家实力基础上形成并不断增长的王朝中央的统治能力，使得一种新的边疆治理思路，即通过王朝中央直接控制边疆的体现区域治理内涵的边疆治理方式就逐渐萌生。这种边疆治理的新思维和新方式突出体现在两个方面：一是加强对西藏的直接统治。在这一阶段，清朝在西藏施政的特点是仍然坚持“政教分立”的基本方针，扶植西藏地方世俗领袖，实行以藏治藏之新政策，同时辅之以中央王朝的监督和管理，也就是从间接羁縻统治走向直接统治；二是通过“改土归流”来削弱少数民族政权对边疆的统治，把中央政权的力量直接深入到边疆少数民族地区，实行并强化对边疆地区的直接统治。这实际上已经是一种具有明显的区域主义取向的边疆治理方式了。在这一边疆观念的指引下的王朝国家边疆治理出现了新局面。
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然而，18世纪末期，特别是鸦片战争以后，西方列强加紧入侵中国，而清王朝则腐败盛行，统治能力削弱、国力渐衰、民不聊生、危机四伏。在内忧与外患的双重挤压下，腐朽的清王朝再也无力应对西方列强对中国边疆的威胁和入侵，帝国边疆领土不断被蚕食、割占，王朝的藩属国家也逐渐丧失并进而殃及边疆，边疆危机日渐深重，从而使整个边疆形势日益严峻，帝国边疆治理走向了下坡路。王朝国家已经无力将业已开始的以区域治理为内容的边疆治理方略继续下去。
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第三，民国时期的边疆治理。辛亥革命以后，中国开始了建立民族国家的进程。在这一进程的推动下，以国家边界划定边疆的思维逐步确立，以国家边界来划定边疆的新边疆观逐步取代了把边疆看作王朝国家统治范围的边缘地带和夷狄之地的观念。民国时期，边疆危机日益严重并全面爆发，尤其是“九·一八”事变以后，边疆问题更是引起了国人的高度关注（中国的边政学就是在这一背景下形成的）。在这样的背景下，民国政府在维护国家主权方面进行了艰苦的努力，也花费了一定的精力来应对日渐凸显的边疆问题。
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1941年，国民党五届八中全会通过的《边疆施政纲要》，较为详尽地制定了边疆治理和开发的政策和方略，不仅制定了边疆治理和边疆开发的方略，而且提出要设置边政研究机关、敦聘专家、搜集资料，对边疆建设问题进行研究，以供政府参考。边疆地方政府，也加强了对边疆的开发和治理。然而，无论是理论、政策层面还是实践层面，国民党政府在边疆治理上都不注重族际治理，而是采取区域治理的方式，从而逐步构建起一个区域主义取向的边疆治理架构，取代了长期存在的族际主义取向的边疆治理架构。
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第四，新中国以来的边疆治理。中华人民共和国的成立实现了国家独立和民族解放，标志着真正意义上的民族国家的建立。至此，中国已经有了全新意义的国家边界，并形成了全新的边疆概念。在这样的条件下，所谓边疆，就是国家邻近边界的区域，是国家一个重要的区域。这一边疆观为区域主义的边疆治理方式的形成和实践，提供了重要的理论及观念基础。新中国的边疆治理采取了一些极具明显区域主义色彩的措施。这些措施主要如下：为了保证国家的最高决策能够直接贯彻到基层，在边疆地区建立统一的政权组织；为了减少边疆社会结构的异质性，分阶段在边疆地区采取不同于内地的社会改革措施；将以完成军事任务而驻扎在边疆的军队成建制地在当地转变，实行军垦以加强边防；为了有组织地进行垦殖以促进边疆开发，从内地向边疆移民以提供人员支持；在边疆安排一定数量的国家建设项目（主要是资源开发），以促进边疆经济发展。
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从本质上看，上述治理是以区域主义为取向的治理。遗憾的是，这些区域主义取向的边疆治理措施并未得以长期坚持，更未最终构建起一种区域主义取向的边疆治理模式。主要是两个方面的原因：一方面，由于历史上的族际主义治理是边疆治理中较为有效的方式，于是，深受族际主义治理的影响，这种区域主义取向的边疆治理方式就与族际主义取向的边疆治理方式结合起来进行了；另一方面，执政的中国共产党早已形成了一套完善的民族政策。这样的民族政策本来就相当强势，且在实践中的效果也非常显著。客观而论，正是采取了这种族际主义取向的边疆治理方略，才妥善地处理了边疆的民族问题。其结果是族际主义的边疆治理方式日渐强势，已经成为主导性的边疆治理模式。在这样的背景下，区域主义的边疆治理方式已经不可能成为边疆治理的主要方式了。于是民族政策取代了其他的边疆政策，民族政策也是边疆政策，一身二任。在这样一种格局下，边疆问题、边疆治理都被纳入民族问题和民族政策中来研究和处理。在国家的决策中，凡是涉及边疆问题的，往往被置于民族政策的框架之中，党和国家的领导人也是在论及民族问题的时候才谈到边疆问题及其治理的。固然，无论从历史还是从现实来看，边疆问题与民族问题都长期结合在一起，但边疆问题毕竟不能等同于民族问题。在一定时期内，民族问题是边疆问题的核心和关键。但是，就国家边疆的实际来看，边疆问题不是一成不变的，而是动态发展的。随着党和政府边疆治理的深入，当民族问题得到有效处理以后，边疆问题的地位会变得更加突出。因此，民族问题的解决不等于边疆问题的解决，在这种情况下，采取区域主义的边疆治理方式会更加符合边疆治理的实际，其效果也会更加明显。
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中国边疆政治学 第三节 边疆治理在国家发展中意义的凸显
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“理论在一个国家的实现程度，总是决定于理论满足这个国家的需要的程度。”[23]之所以要加强边疆治理研究，是因为边疆不仅在过去，而且在现在和未来的国家发展中扮演着越来越重要的角色。当前，边疆研究如火如荼，边疆问题越来越受到学界的关注，也越来越受到党和政府的高度重视。边疆问题之所以被确认、被重视，以及边疆研究的日渐深入，皆因边疆在国家发展中具有举足轻重的影响。
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一、国家治理视域中的边疆构建
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边疆是一个具有地缘政治、经济、文化—心理的概念，不是一成不变的，而是围绕“国家”这一政治共同体建构起来的。边疆乃国家疆域的特殊部分，即国家疆域的边缘。从古今中外边疆的情况来看，边疆的理论和实践都是在国家这个政治共同体框架下来进行的。只有把边疆置于国家这一政治共同体中，才能形成对边疆客观、全面的认识，进而才可能提出边疆治理的建设性意见，形成边疆治理的有效措施。因此，对边疆问题的任何讨论和研究，都离不开国家这个政治共同体。如果将边疆与国家割裂开来，甚至对立起来，既不能客观、全面地认识边疆在国家发展中的战略地位，也不能对边疆及边疆问题提出建设性的讨论，更谈不上边疆治理与国家发展的良性互动。因此，要把边疆理论放到国家战略层面来思考研究，把边疆问题置于国家发展的战略高度来处理和解决。
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毋庸置疑，要准确理解边疆的地位和作用，必须把它放到国家视域中。今天被称为“国家”的这种政治形式或政治组织，是承载着国家权力的政治组织体系，以及该权力体系按照地域对居民的统治而构建起来的一个有形的社会团体，即国家政治共同体。就其本质而言，国家不过是为了实现对社会的有效管理而创设的政治形式，而且是迄今为止人类所创造的最为有效的政治形式。一般表现为通过以暴力为支撑的权力体系对一定地域内的居民进行管理。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的”[24]。这个权力体系被称为国家权力。国家这种政治形式被创建出来以后，并非一成不变，而是处于不断变化之中，“国家形式是多种多样的”[25]。这是因为，一方面国家要根据社会环境的变化而不断改变自身，另一方面，要根据有效发挥作用的需要不断调整，从而形成国家形态的演进过程。每一个时代的国家，都是国家形态演进过程中的一种形式，不同文明中的国家形态演进过程有很大差异。每个具体的国家都要面临两种基本关系或基本矛盾，即如何处理国家与社会的关系（或矛盾）以及本国与其他国家的关系。
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显然，有国家的存在就有国家的治理，国家发展离不开有效治理，国家发展只能依靠国家治理。在谋求发展的过程中，基于边缘与中心有着诸多差异的客观实际，出于区别治理的需要，一定规模的国家往往将国家疆域中与核心存在差异的边缘部分区分出来，有针对性地采取特定的方式加以治理。这里所说的区分，实际上就是将这些边缘区域与内地区别开来并加以认定的过程。因此，边疆首先是一个地缘区域，是国家疆域的边缘部分；其次，更重要的是，边疆是特殊的政治区域。之所以说是特殊的政治区域，是因为边疆的文化、经济、宗教、生产以及生活方式等方面与内地有着诸多差异，特别是在政治生活方面与中原地区差别很大。历史上，中国边疆地区往往是少数民族政治势力，与王朝国家政权的关系仅仅是名义上的依附关系。这样，这些区域在政治上被认定为异于内地的特殊区域，是国家因素与地理因素结合的产物。因此，边疆不是纯客观的产物，对国家而言，并非有边缘地带即有边疆；也不是纯主观的产物，而是基于客观存在的国家边缘区域的主观认定和区分。这些被国家认定的边缘区域就是边疆。边疆构建依据都在于国家治理的实际需要，边疆认定是从国家整体发展需要出发，把核心区和边缘区区别开来，并对边缘区域加以特殊治理的必要认识的结果。这样的区分是对国家有效治理的要求。
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因此，国家是否把边缘性地带划分为边疆，如何进行边疆构建，如何治理边疆，主要取决于国家治理需求。并非所有国家都把国土的边缘性部分认定为边疆，如那些幅员太小的国家，既无必要也不可能把国土的边缘区域划分出来。对于这些国家而言，或是因为其国家地理空间狭小而不可能再对这些地理空间加以划分，或是因为边缘和中心有着高度同质性而再无必要划分。即使是那些幅员辽阔的国家，因其边缘区域与核心区域几无不同，也没有必要划分出来采取特殊的措施加以治理。而有些区域曾经被认定为边疆，但随着这些区域在其发展过程中，其异质性和差异性逐步消失，与国家的其他区域的同质性程度提高，这些区域就失去了原有的边疆区域所固有的特殊性，在发展中就不再被看做边疆。
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只有那些幅员较大，且其边缘性区域与其他区域尤其是核心区之间存在较大差异，边缘区域具有明显的异质性的国家，才会将那些边缘性区域视为边疆，以采取特殊方式加以治理。一方面，由于这些国家幅员广大，在国家发展过程中，核心区与边缘区的确存在着诸多实际差异，不可能采取与核心区一样的治理措施，而必须采取特殊的治理才能起到作用，出于国家发展的实际，这些国家有必要将这些区域区别开并加以特殊的治理；另一方面，边疆认定的客观事实表明，国家对这些边缘区域与核心区存在的差异有着明显的认识。
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因此，是否划分边疆以及如何划分边疆主要取决于国家地理空间的客观实际和国家发展的主观需要。边疆是被建构起来的，是主客观的产物。其客观基础是异质性边缘区域的客观存在；主观上，则是国家对在治理和发展中需要将其划分出来区别对待的主观需求。因此，边疆不仅是地缘政治的产物，更是文化—心理的产物和结果，渗透着浓厚的历史文化认知内涵。
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中国历史上的边疆的形成，与中央集权制的王朝国家形成后边缘区域与内地的差异性以及王朝国家治理需要有着不可分割的联系。秦统一六国建立统一而庞大的中央集权国家后，即面临着如何对疆域内存在巨大差异的区域进行有效治理的问题。但秦王朝仅存在15年就灭亡了，如何治理存在巨大差异的边疆这一逐渐凸显出来的问题没有也不可能得到有效解决。之后的两汉王朝承接先秦业已存在的“一点四方”和“五服”、“九服”观念，针对中原为政治、经济和文化中心，而外围区域为“四夷”（东夷、北狄、西戎、南蛮）的实际，将中原区域确定为国家核心区，把王朝国家统治能力所能及的核心区之外的区域确定为边缘区，即夷狄区，并对该区域采取特殊的方式进行治理。夷狄区实际上是边疆的最早形态。两汉王朝的边疆划分方式以及对其采取特殊治理的做法，在此后的历代王朝中都得到继承和发展，并逐步明显地称之为边疆。可见，边疆是国家出于发展需要的实际而构建起来的。
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