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三、构建完备的边疆治理结构体系
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“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。治理与统治的重大区别之一，在于治理中的主体具有多中心的特征，是多元主体治理。治理强调并重视政府、市场和社会新型协同互动关系。在此背景下讨论新的边疆治理结构体系构建，就是要在中央政府的主导下，形成由中央政府、边疆地方政府、边疆社会，以及其他地方政府和社会组织支持和参与的多维结构体系。
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首先，要有多元化、负责任的治理主体。在一个成熟的社会中，政府主体以其政治的、行政的力量和手段，管理社会的公共事务。但是，由于政府本身的局限性，它也并不是解决所有公共事务的主体，事实上也不可能具备解决所有公共事务的能力。另一方面，政府管理职能和权限也不断趋向于向地方政府及社会转移，政府治理形成了地方治理与社会治理相结合的特征和模式。因此，确立多元化治理结构是构建边疆治理体系的核心内容。只有构建起一个多元化、负责任的治理主体，优化主体体系的结构的塑造，以结构的优势弥补单个治理主体某一方面的功能缺陷，才能形成边疆治理的整体优势和强大有效的治理。
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其次，各个治理主体要边界清晰、分工合作，形成平衡互动的多主体和谐关系。处理好政府与市场、政府与社会之间的关系，是多元化治理主体之间的两大核心关系，关键在于厘清各自的权限边界，把本应该属于市场、社会的职能，完全交给市场和社会处理。政府重点履行好宏观调控、公共服务、维护社会规则等职能。政府要与国民在形成一种合作共事的关系基础上，共同承担对于社会公共事务的管理责任。同时，要构建良好的边疆社会自组织体系。社会的团体或个体与政府一道，担负起社会公共管理的责任。这就要求社会自组织的发育与发展。良好的社会自组织体系成为社会公共管理主体的一个重要组成部分，既可以减轻政府管理的压力，还可以减少政府管理的成本。当前的边疆治理体系中，政府、市场、企业、社区、社会组织都有充当治理主体的资格与可能。在众多治理主体中，包括“掌舵”和“划桨”的角色分工，其中，中央政府居于核心地位，是边疆治理的主导者和决定者，在边疆治理中最重要的是提高“掌舵”能力，把握边疆治理的方向、原则、目标，负责谋划、统筹和驾驭全局。地方政府是边疆治理的具体执行者和参与者，是边疆治理的具体责任主体。落实中央政府的边疆治理方略，实现边疆治理任务的责任主体，只能是边疆地方政府。按照中国现行的政府管理体制，辖有边疆区域的省（自治区）、市（州）、县三级政府，都是边疆治理的具体责任主体，都负责边疆治理的责任。地方政府要提高“划桨”能力，有效运用国家的边疆治理政策，合理整合各种治理资源，使边疆治理的任务得到落实。其中，边境县政府，是各项治理任务的最终实现者，它承接了上级政府的各项具体任务，因此，责任最为具体，也最为重大。
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边疆社会组织是边疆治理的参与者和行动者。传统的边疆治理，都是政府行为，都是通过政府实现的。边疆社会仅仅是被治理的对象，是边疆治理的响应者，完全处于被动的地位。但是，按照现代的边疆治理观念和治理实践，边疆社会不仅能够，而且也应该成为边疆治理的一个重要主体，必须积极地参与边疆治理。要构建边界清晰、分工合作、平衡互动的多主体和谐关系。总之，处理好中央政府、边疆地方政府与边疆社会组织三者之间的关系，是边疆治理主体之间的核心问题，关键在于厘清各自的权限边界，把本应该属于市场、社会的职能，完全交给市场和社会处理，政府重点履行好宏观调控、公共服务、维护社会规则等职能。
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四、确立边疆治理的目标体系
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党的十八大提出“五位一体”的发展中国特色社会主义事业总体布局，这是党对社会主义建设实践经验的科学总结。因此，在边疆治理实践中，认真贯彻落实好“五位一体”的总体布局，按照“五位一体”总布局，确立科学的、合理的边疆治理目标。边疆治理的目标是一个由各个目标群构成的体系，包括政治、经济、社会、文化、生态等各个领域。当前的边疆治理，就是要以实现完善边疆社会主义市场经济体制、推进社会主义民主建设、促进社会主义文化繁荣、保护生态环境、创新社会建设以及增强党的执政能力为目标。这就需要从全局出发进行科学的顶层设计，对不同治理目标之间的联系与冲突进行具体的分析，避免因发展目标之间的冲突而导致治理资源的分散和浪费。要从总体上考虑和规划各个领域的改革方案，从中央宏观层面加强对边疆治理体制改革的领导和指导。顶层的制度设计和宏观指导，对边疆治理体系现代化建设尤其重要。国家应当加强对边疆治理体系现代化的战略研究，按照“五位一体”的总体布局，分阶段制定边疆治理体制改革的路线图和任务表。当前的边疆问题，一是发展问题，二是稳定问题，三是安全问题。这三者之间紧密地联系在一起，其涉及范围远远超出这三个方面。边疆发展会影响稳定，而安全问题可能影响发展和稳定。因此，在治理目标确立上，必须考虑到这些问题及其相关性，既不能忽视边疆各种问题之间的相关性，“头痛医头、脚痛医脚”，也不能忽视边疆问题的主次，“眉毛胡子一把抓”，而是要以边疆问题的实际为依据，明确治理的阶段性目标和长远目标，并根据边疆治理的实际，分清问题的主次，把握各种问题的相关性，统筹兼顾，分而治之。要站在国家和民族根本利益的高度，超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，挣脱既得利益的束缚。要从总体上来确定发展目标，推动全面性目标的边疆治理，才能提高治理的实际效果。
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中国的边疆治理史，是一部治乱交替的历史。几千年来的边疆，乱世多、治世少，太平盛世更是罕见。长期动荡、战乱频仍，边民颠沛流离，是历史上边疆的常态。边疆治理成效成为能否实现国家长治久安，成为人民衡量制度好坏、政权优劣的重要标志之一。中华人民共和国成立后，国家采取了一系列措施进行边疆治理：建立统一的政权组织以保证国家最高决策直接贯彻到基层；采取不同于内地的社会改革措施，分阶段进行社会改革以减少边疆社会的异质性；驻扎军队以加强边防；向边疆移民以改变人口结构……这些措施的有效贯彻逐步改变了边疆的落后状态，为实现边疆发展、繁荣、稳定奠定了坚实的基础。当前的边疆治理所面临的问题比以往更加复杂，治理任务更加艰巨，一些领域的矛盾甚至比以往更加激烈和尖锐。在此背景下进行边疆治理，既要总结历史上边疆治理的成功经验，摒弃不足，又要结合边疆的实际，解放思想，与时俱进，不断实现边疆治理的理论创新、制度创新、实践创新，以边疆治理的理论创新推动制度创新，以制度创新保障边疆治理的实践创新，从而在有效的治理中实现边疆的稳定、繁荣和安全，为国家发展提供强大的动力。
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[1]徐亮：《帝国兴衰与帝国边疆的崩塌》，法律出版社2011年版，第45、41页。
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[2]参见周平：《我国的边疆与边疆治理》，载《政治学研究》，2008年第2期。
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[3]参见周平等：《中国边疆治理研究》，经济科学出版社2011年版，第21—25页。
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[4]参见周平等：《中国边疆治理研究》，经济科学出版社2011年版，第24页。
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[5]参见周平等：《中国边疆治理研究》，经济科学出版社2011年版，第339页。
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[6]参见中国中央党史研究室：《中国共产党历史（1949—1978）》（第二卷），中共党史出版社2010年版，第818—819页。
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[7]参见周平：《我国的边疆与边疆治理》，载《政治学研究》，2008年第2期。
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[8]周平：《中国的边疆与边疆治理》，载《政治学研究》，2008第2期。
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[9]吕祖谦：《春秋左氏传说》。
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[10]班固：《白虎通义》。
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[11]《礼记·王制》。
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[12]《汉书》卷五十六，《董仲舒传》。
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[13]《左传·昭公二十三年》。
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[14]《史记·平准书》。
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[15]《旧唐书》卷四十七·志第二十三·职官二。
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[16]《史记·司马相如传》。
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