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县乡中国：县域治理现代化 [:1703208969]
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县乡中国：县域治理现代化 片线结合：不变体制变机制
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乡镇不缺人，缺的是财、权、政策等资源。乡镇要想做好工作，就需要将工作人员最大限度地调动起来。“片线结合”制度将乡镇工作分成科层工作、基层工作和重点工作，再通过“双向选择”的方式，将不同的人配置到不同的工作岗位上，达到人与事、人与人之间的优化组合，实现工作与培养、激励相统一，从而全面调动了乡镇干部的积极性。
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机构改革的“三定”方案是指定部门职责、定内设机构、定人员编制。定了之后就成了固定的体制，一般很难再变化。但是，乡镇具体的治理实践并没有按照“三定”方案设定的路径亦步亦趋地走，而是在不违背“三定”方案原则的基础上，针对具体治理事务，创新治理机制，最大限度地利用“三定”方案设定的体制资源，实现基层治理的有效性。基层治理的机制创新激活了体制，转化了体制的优越性。湖南X县各乡镇实施的“片线结合”制度，是典型的机制创新。
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“片线结合”的基本情况
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2019年3月，X县根据中央和省里的机构改革要求，按照“精简、统一、效能”和“小政府、大服务”的原则，对全县乡镇机构进行了重新设置，共设十个部门，采用“6+1+3”的模式。“6”是指六大办公室：党政综合办公室、基层党建办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、社会治安和应急管理办公室、自然资源和生态环境办公室。“1”是一个综合行政执法大队。“3”是三个中心：社会事务综合服务中心（挂文化综合服务站牌子）、农业综合服务中心、政务服务中心。
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这十大机构按照“职责同构”原则，对应市县职能部门的相应机构，承接这些机构下达的行政业务。乡镇与市县机构并不“上下对齐”，除基层党建办公室只对接县级一个部门（组织部）之外，其他机构都属于综合职能机构，对接市县多个职能属性相近或相关的职能部门。党政综合办公室对接县委办公室和县政府办公室，社会事务办公室对接民政办、社保局、医保局、退伍军人事务局等，自然资源和生态环境办公室对接自然资源局、生态环境局、建设局。这些机构的办公人员也都身兼数职、一岗多责。乡镇班子成员之外的工作人员的编制分别纳入这些机构，改革前属于民政办编制的工作人员统一编入社会事务办公室，之前编制在统计站的工作人员一并划拨到经济发展办公室。这就是所谓“编随事走，人随编走”。不同机构的人员拥有不同的职责，掌握不同的权限，他们所做的事、所承担的责任、所行使的权限都是法定的，他们一般不承担法定之外和其他岗位的任务。
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岗位的法定任务是行政业务，属于事务性工作，李元珍将其概括为“科层工作”，就是科层体制要正常运转需要完成的事务。科层工作不能涵盖乡镇所有的工作内容，它只是乡镇工作的一部分，此外还有两项工作，分别是基层工作和重点工作。
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基层工作包括农村工作和社区工作。许多科层工作需要到基层落地，是基层工作的部分内容。但是，若每项科层工作都要工作人员直接对接每个村、社区，那么工作人员就难以应付过来。例如新农合、新农保费用的收缴，相关工作人员无法跑遍全乡镇二十几个村，工作量太大，难以在既定时间内完成任务。这样就需要一些人专门来承接科层工作，以使工作更有效率、精准、有力度。那么，这些科层工作就要转化为基层工作。
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基层一线还有许多治理事务无法纳入科层机构的职责范围之内，或者由职能机构的工作人员来处理效果不好，但这些工作又必须由乡镇工作人员承担。诸如，做群众工作，必须由对农村工作熟悉、与村民相互熟识的人来做；处理群众矛盾，先要由村组干部和代表乡镇的驻村干部处理一遍，或做前期基础性工作，再交由乡镇综治机构来解决；还有一些是不经过站办所，党委政府直接交办下来的任务，需要在基层落地，也必须由乡镇工作人员去推动，这些一般是综合性事务，如空心房整治、大棚房整治等；还有许多上传下达的工作，如十九届四中全会精神的传达、农村维稳情况上报，因难以由职能机构的工作人员或村干部来完成，就需要有专门的人来做；再如基层民众的许多需求，特别是一些新需求，需要乡村干部及时掌握和回应，就需要有对某些村特别了解的乡镇干部；等等。相对于科层工作来说，基层工作有着细小、琐碎、综合、不定时、无规律的特点，需要发挥乡村干部的积极性、能动性和主体性，因而需要有专门的人来承担。
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重点工作是指从乡镇各类工作中划分出来的重要事务，乡镇主要领导对这些事务投入较多注意力，给予较大人力物力投入。重点工作有四个特点：一是综合性较强，单一的职能机构无法完成，需要调动多部门的资源和力量，如征地拆迁、棚户区改造、增减挂钩。二是要与群众打交道，需要动员、协调群众和做群众工作，还可能与群众展开利益和情感博弈。这样的工作也不是每个乡镇干部都能胜任。三是涉及属地发展稳定，如综治维稳、城镇建设、工程建设等工作，而被设定为重点工作。四是具有长期性。重点工作不是阶段性工作，而是乡镇长期要面对的治理事务。即便重点工作中有些具体的治理事务，在某个阶段完成了，但是还会有新的类似的治理事务出现。经济社会发展速度越快的乡镇，重点工作就越多。X县的N镇是城关镇，属地内的重点工程特别密集，其重点工作也就非常多。农业型乡镇的重点工程则相对偏少。因此，重点工作虽然不像创卫、扶贫等中心工作那样需要动员全乡镇的工作人员去做，但仍要有专门的机构和人员来承担。
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基层工作、重点工作与科层工作一样，都是乡镇的常规工作。然而，在乡镇机构改革中，机构和编制是依据科层工作来设置的，而没有考虑基层工作和重点工作的量大量小。科层事务量大的机构就增设编制，典型的如基层党建，不仅增设了专门的机构，还增加了编制。乡镇纪检工作也较过去工作量显著增加，县编委就相应地增加纪检干事的编制。科层事务减少的机构则会缩减编制，如N镇原计生办有30个编，机构改革后只剩下8个。“人随编走”，基层工作和重点工作由谁来做？
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不仅此次乡镇机构改革没有参考基层工作和重点工作，以往的机构和编制设置也对此视而不见。为了应对基层工作和重点工作，X县各乡镇采取了“人编分离”“混编混岗”的政策，具体做法就是“片线结合”。我们主要调查的N镇2019年共有工作人员149人，其中公务员编制的有45名，包括1名精神病人、1名请假且停发工资的人员和1名编制在县局单位的挂职人员；事业编工作人员104名，包括2名借调到其他单位、5名请假且停发工资的人员。该镇实际在岗人员是139人。乡镇在具体人员的安排上，除党政领导外，其余工作人员皆突破原有机构设置，实行混编混岗，将一部分工作人员从编制所在机构抽离出来，安排到基层工作和重点工作上。
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N镇在对工作人员配置时，将全镇的工作分为四大类（见表1-2）：
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一类是党政工作，由13名班子成员承担，人数占全部在岗人员的9.29%。
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二类是科层工作，共留了53人，占在岗人员的37.86%。科层工作又称“面上工作”或“坐办公室”，是在办公室完成的上级相关职能部门交办的常规任务。
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三类是基层工作，共安排了27名工作人员，占在岗人员的19.28%。基层工作又称“片区工作”，将下面的村、社区划分为4大片区，每个片区由1个片长和若干片员组成，他们负责包干村、社区的所有事务。
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四类是重点工作，也就是“线”上的工作，共安排了47人做线上的工作，工作人员占在岗人数的33.57%。N镇的重点线工作有两条，分别是综治维稳线和重点工程线。重点工程线是N镇最重要的重点线，工作人员有29人之多，主要工作是协调辖区内重点工程的矛盾。重点工程线由镇人大主席担任主管领导，负责线上的全面工作，下设办公室主任1名，主持线上的日常工作。重点工程线将辖区分成4个片区，将线上工作人员分配到各个片区，每个片区设1个片长，由他主要负责解决片区内重点工程的矛盾。若片区解决不了矛盾，就上报办公室，由办公室主任出面协调，若还解决不了，则由主管领导出面，协调、调配各片区的精干力量共同攻关。
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表1-2 N镇工作人员配置
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如表1-2所示，科层工作人员共53名，只占全部工作人员的37.86%，而基层工作和重点工作的工作人员共74名，合占总人数的52.85%，高出科层工作人员近15个百分点。在普通干部中，接近六成的人跳出了自己编制所在的机构和岗位，从事“三定”方案之外的工作。留下来的约四成工作人员，有的调到其他的办公室从事岗位之外的工作，比如从社会事务办公室调到基层党建办或党政综合办公室工作，或者担任纪检委员从事纪检工作。
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根据“片线结合”制度，每年年初N镇都会搞一次“双向选择”，即片长（或重点线领导）选片员和片员选片长。先由党委政府定下片长、重点线领导，重点线领导一般不会变化，但是片长会有变化，或者片长管理的片区会有变化。在N镇，片长由中层干部或普通干部担任，但会有班子副职担任片区或重点线的分管领导和主管领导。而在X县C镇，则是班子副职担任片长，中层干部或普通干部担任副片长。片长或重点线领导确定之后进行双向选择，双向选择确定正式名单后，片长或重点线领导会从中选择得力的人担任副片长。
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在双向选择中，从工作人员的角度，他们会考虑哪些工作自己能胜任，可以锻炼自己，工作轻松，工作氛围好，领导与自己相互熟悉，自由度高，待遇高等；站在片线领导的角度，他们会考虑谁胜任这项工作，谁会为自己主动干活，跟谁比较默契，谁团队意识强，谁值得培养等。因此，有的人会选择跟某个片长从事基层工作，有的人则选择某个重点线，还有的人会选择留在办公室。那些专业性强的岗位的工作人员，如财政、统计，一般不参与双向选择。双向选择中会出现这样的情况：有的工作人员想去某个片区或重点线，但片长或重点线领导没有看上；还有的则可能片长或重点线领导看中了，但工作人员不愿意跟过去。每年都会有三五个人没有一个片区或重点线要，就要暂时下岗。过去这些人这一年先下岗，等待下一年的双向选择。现在镇领导会做片线领导的工作，将这些人硬塞下去。
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片线的工作人员会相对稳定。片长管理的片区也相对稳定，三四年会调配一次片区，某个片长从一个片区调到另一个片区当片长，下面的片员也会跟着过去。片长与片员或者重点线领导与工作人员之间，相处多年，磨合得较好，有感情，工作起来配合度高。比如，重点工程线的罗主席与下面的办公室主任、办公室原主任都是多年的老同事，办公室原主任一直跟着罗主席干：罗主席在政法线的时候，办公室原主任也在政法线；罗主席到重点工程线后，他也跟了过来。因此，在双向选择中，片线领导和一般工作人员都会选择自己熟悉的人、长期在一起工作的人，或是关系好的人。
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乡镇是工作的一线，乡镇的领导干部最清楚哪些工作需要多少人、哪些人能够胜任哪些工作。这样，通过“片线结合”的制度安排，在乡镇一级就可以很好地将不同数量的工作人员配置到不同的工作中去，将不同的工作人员分配到不同的岗位上，从而做到“人适其事，事得其人”，最后就能够“人尽其才，事尽其功”。
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