1703209860
县乡中国：县域治理现代化 [:1703208974]
1703209861
县乡中国：县域治理现代化 政治任务与过程管理
1703209862
1703209863
政治任务变成了日常性工作，这对乡镇及其领导干部提出了更高的要求。乡镇是政治任务的承接者，它在与上级党委政府、部门的关系中没有主动性和话语权。上级对乡镇的激励向负向激励转变，乡镇工作的积极性、主动性较弱，消极被动应付抬头。过去为了获得正向激励的创造性工作，转变为不受处分、不问责的形式主义应对。这必然会给基层治理带来巨大的影响。
1703209864
1703209865
理解县域治理中的形式主义
1703209866
1703209867
调查发现，乡镇是基层形式主义的重灾区。形式主义的一个重要表现是填表格、做材料，应付上面检查。中部省份某乡镇一年用于打印复印、做宣传资料的费用就高达一两百万元，养活了周边数个打印店。干部避责也是形式主义的重要表现。主责干部为了不被问责或出事脱责，不是实质性地将工作做好，而是步步留痕、事事有迹，将工作程序都做得滴水不漏，待到倒查责任时以程序合理合法脱责。形式主义还表现为什么事都请示汇报，等待上面的指示，唯上思想严重，缺乏责任担当，上面没说的不做，有明确指示的才做，亦步亦趋，自身的主动性、灵活性没有发挥，治理活力和内生动力严重不足。
1703209868
1703209869
这些表明，乡镇形式主义主要产生在完成上级交办的任务的过程中，而不是产生在处理其内部事务时。比如，乡镇综治办调解上级移交的纠纷案件，就必须按照规定的程序、步骤和规范制定相应的文字档案。一个一天可以调解好的案件，做档案可能需要花费数倍的时间。而乡镇自己接收的普通纠纷案件，乡镇干部为了避免制作烦琐的文字图片材料，在调解好之后一般都不记录在档案之中。完成上级交办的事务搞形式主义，处理自己的内部事务不搞形式主义，说明形式主义涉及的是上下层级关系问题，包括中央与地方、基层与上级的关系问题。
1703209870
1703209871
基层形式主义在过去也存在，但这几年尤为凸显，甚至引起了国家高层的高度重视，说明上下层级关系在这几年发生了很大的变化。在县域内，则是乡镇与县委县政府及其部门的关系发生了变化。上下层级的关系主要是权威与忠诚、命令与服从的关系问题。上级是否有权威，它的命令是否得到下级服从，是上下层级关系的核心。在实践中，上下层级关系则是上级给下级交办什么样的任务、怎么交办任务、下级怎么对待任务的问题。从调查来看，县域治理实践中上下层级关系的变化，主要体现在两个方面：一个是上级交办的任务的性质发生了变化，从之前以行政业务、少量政治任务为主，到政治任务越来越多、越来越重。另一个是上级监管下级完成任务的方式发生了变化，主要是从“结果”管理向“过程”监控的转变。这两个方面的变化都会影响下级完成任务的状况。
1703209872
1703209873
从治理角度讲，上下层级关系的本质是治理结构问题，也就是治理事务在一种什么样的上下层级结构中推动运行，并最终被完成的过程。县域治理中事务性质和监控方式的变化，反映的是县域治理结构的变化。
1703209874
1703209875
治理事务：从政治任务少到政治任务多
1703209876
1703209877
治理事务有性质和数量两类属性。在性质上，县域治理事务可以分为行政业务和政治任务两大类。在数量上，则有多和少之分。
1703209878
1703209879
行政业务与政治任务：内涵与比较
1703209880
1703209881
行政业务是县级党政部门的日常工作和各项服务，又称“业务工作”。行政业务具有部门性、法定性、专业性等特点，完成行政业务需要配备专业人员、专业设备、专业资质、法定权限、预算经费等资源，资源的配备与事务数量成正比，其内含“事责权利”相匹配原则。
1703209882
1703209883
行政业务的治理主体包括县级委办局和乡镇对口站办所。一部分行政业务，比如涉及专业执法业务，由委办局直接完成的多，大部分业务需要下达给对口站办所来完成。委办局与对口站办所的关系，除了少数派出机构，多半是业务指导关系，不是上下级关系。虽然委办局代表的是县级党委政府，但是它们在级别上与乡镇平级，也没有强制命令的权威。因此，若行政业务布置给站办所，站办所会“尽量”完成任务，但不会倾尽所能，在保时保质保量上会打折扣，做到“差不多就行”。委办局为了更好地在乡镇推动工作，会通过私人关系或县级分管领导协调乡镇党委政府，以使乡镇调动更多资源投在自己的业务工作上。有的委办局为了调动乡镇的积极性，会通过项目发包、工作经费支持等方式给予乡镇激励。比如增减挂钩中，乡镇每减少一亩农村建设用地，县自然资源局就会给予乡镇多少万元的补贴。这一块工作做得越好，给乡镇增加的可支配收入就越多，乡镇自然有积极性去做。然而，乡镇党委政府依然不会将主要的资源和注意力放在部门的行政业务上。
1703209884
1703209885
在乡镇没有按要求完成部门的业务工作时，上级部门在对乡镇的专项业务考核上会给予行政压力。考核不合格或落后，既会影响专项考核在全县的排名，也会影响乡镇的综合分值和县级领导对乡镇的印象。但是，业务考核是软性考核，有弹性空间，委办局与乡镇会有沟通和默契，乡镇不会故意得罪委办局把工作做得太差，委办局为了获得乡镇对工作的支持，也不会把给乡镇的分值压得太低，都会把握分寸，控制在双方认可的范围内。因此，专项考核对乡镇有一定的约束力，但对乡镇的绩效压力不大。
1703209886
1703209887
由于业务工作是法定工作，有工作经费支持，做多少事给多少资源，加上乡镇与委办局在业务工作上有谈判余地，委办局布置下来的业务工作不仅没有给乡镇增加工作和绩效压力，反而在某些业务工作上会给予乡镇激励。因此，乡镇会力所能及地去完成业务工作，而不需要通过形式主义去应付业务工作。也就是说，纯粹的业务工作，即便增加了数量，同时也会增加配套资源，因而不会带来形式主义的增加。
1703209888
1703209889
政治任务是党委政府推动落实的治理事务，它是从一般的治理事务中遴选出来的重要治理事务，具有较强的政治性、综合性、权威性等特点。在县域内，政治任务习惯被称为“中心工作”，其设置主体是县级党委政府，更直接来说是县级党委和县委书记，及能够代表他们的权威机构，而实施和落实主体是县级党政部门、乡镇党委政府及党员干部。政治任务中的上下层级关系是不对等的，上级党委政府拥有绝对的权力和权威，下级单位则有绝对服从的义务。政治任务是上级给下级布置的硬性任务，要按最高标准、最严要求来对待，刚性十足，没有讨价还价的空间，下级必须无条件接受和顶格对标完成。下级在收到任务后，其主要领导会将自己的时间、精力和注意力集中在该任务上，并组织动员单位的人力、物力、财力等资源集中攻关。
1703209890
1703209891
与行政业务有相应配套不同，党委政府给下级的政治任务是“干”任务，完成任务所需的资源需要下级自行筹措。但是，政治任务蕴含政治激励，包括单项表彰、评先评优、荣誉称号、领导认可、提拔重用等，这些都会给予下级单位主要领导较强的激励。还有些政治任务完成之后，上级党委政府会给予下级党委政府经济激励，包括财政分成、税收返还、单项奖励等。所以，政治任务在完成过程中“事责权利”不匹配，但最终结果是匹配的。
1703209892
1703209893
当然，如果下级单位没有按时保质保量地完成政治任务，或对政治任务表现出不上心，上级党委政府就会对下级单位及其主要领导给予政治问责。对政治任务完成情况的考核是硬考核，并作为上级党委政府评价下级单位及其主要领导工作情况的最主要指标。政治问责是上级党委政府实现政策目标的主要约束机制，会给下级单位主要领导带来较大的政治风险。在实践中，即便没有被问责，但只要下级领导给上级党委政府主要领导留下不好的印象，也会给自己带来较大的政治影响。
1703209894
1703209895
因此，下级主要领导为了向上级党委政府表明政治态度，或发送政绩信号，会在政治任务上“层层加码”和自我加码，在政治任务的数量、标准和时限上提高要求。政治任务有中央省市层级政治任务和本辖区层级政治任务之分。辖区层级政治任务是辖区内主要领导认为重要并自主设置的政治任务。体制运行的逻辑是，越是顶头上级党委政府（县委书记）重视的事情，就越涉及下级主要领导（乡镇党委书记）的官帽子，后者也就越会当作“重中之重”来办。比如，县委书记把创市卫、省卫、国卫作为自己任期内的亮点工作来推动，下面的乡镇党委书记就必须把“创卫”当作头等大事来抓。
1703209896
1703209897
行政业务与政治任务在事务性质、权威类型、激励方式、约束机制等方面有较大区别（见表2-1），但也有较密切的联系。政治任务是涉及多部门、带有综合性，并被党委政府遴选出来的重要的行政业务。政治任务需要调动各单位的资源予以完成。有些政治任务是阶段性的，在进行集中攻关、运动式治理之后，党委政府会把任务分解给相关部门，转化为这些部门的行政业务，由它们进行专业化、常规性治理。
1703209898
1703209899
表2-1 行政业务与政治任务的比较
1703209900
1703209901
1703209902
1703209903
1703209904
政治任务变化：由少向多转变
1703209905
1703209906
在县域治理中，治理事务的变化呈现行政业务向政治任务转化、政治任务的数量由少向多转化的趋势。当治理事务主要是行政业务、政治任务数量少时，乡镇站办所工作人员可以按部就班地完成本部门的行政业务，乡镇主要领导则将主要的时间、精力、注意力放在完成政治任务上。完成政治任务，除了要调动乡镇最优质的物力、财力等资源外，还要调动站办所的人力资源。乡镇主要的政治任务包括长期存在的农业税费征收、计划生育、招商引资、信访维稳等，也有阶段性的各种整治任务，即运动式治理。总体来说，政治任务数量较少，而且完成政治任务也有时段性，不是一年到头都在应对政治任务。比如农业税费征收，一般春秋两次集中征缴；计划生育也是集中行动；阶段性整治工作则更是时段性的。所以，在一年里，乡镇工作人员有的时候忙得团团转，有的时候闲得无所事事。完成一个阶段的政治任务后，可以喘口气歇一段时间，再接着干另外一件。
1703209907
1703209908
此时的乡镇工作有轻重、缓急、主次、本末之分，乡镇主要的力量放在几件重要的事情上，其余力量则用于做业务工作。这样，无论是主要领导还是一般干部，都不会手忙脚乱、顾此失彼，所有工作都能够很好地应对过来，业务工作马马虎虎，政治任务争先创优，乐此不疲。乡镇主要领导有较充足的时间和精力思考辖区内的战略问题，可以把政治任务想透、钻精、做细。驻村干部有较多的时间跟群众打交道，做群众工作，解决群众问题。由于政治任务少，县乡推动政治任务落实的临时机构就少，领导负责临时机构的数量也少，于是有时间和精力推动工作。这样不需要纪委盯着干，县乡也能把活干好。也由于政治任务少，这些政治任务就是国家和县域内最重要的治理事务，这些事务能否处理好，就能真正体现主要领导的重视程度和工作能力，那么在激励上就主要以正面激励为主，政治问责为辅。乡镇在完成政治任务上较为主动积极，甚至会自我加码。
1703209909