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县乡中国：县域治理现代化 领导用人的艺术：隐性层级与曲线流动
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领导通过推动隐性流动，提拔一人就能挪动一批人，让被提拔和被挪动的人都得到锻炼，并认为自己被关心、被重用了，一批人都感觉自己进步了，就会激起这些人的积极性，并获得这些人的拥戴。
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主要领导怎么用好干部人事权
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在乡镇，从刚入职的公务员到成为党委书记，一般要经过十几个隐性层级，需要熬上十数年乃至二十几年。隐性层级是乡镇在岗位较少、能上不能下、激励措施缺乏的前提下形成的晋升流动的规则。政府部门里也有类似的隐性层级，它是部门一把手进行干部调配和激励的重要工具。能否通过制造隐性层级的流动来“激活”工作人员，是部门领导工作能力的重要体现。
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笔者调查发现，有的部门不缺编、不空岗，有的部门既缺编又空岗。有的单位在前任领导在位时实岗满员，一到后任领导在位就出现缺岗缺员现象。这与领导对隐性层级的理解和运作是否到位有关。会用人的领导会用干部、能用好干部，调整了干部岗位能够让上下满意，部门里各个岗位都实现实岗满员。不会用人的领导，一动干部就可能造成鸡飞狗跳、怨声载道，于是干脆不动干部，但这样就会因摆不平而制造一些空岗现象，特别是造成一些重要岗位的空缺。
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与乡镇干部的出口较宽不同，部门里干部的出口相对较窄：专业性越强，出口就越窄，部门里的多数干部只能在内部循环。所以，让部门内部的隐性层级流动起来，是政府部门人事工作的关键。
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省厅处室间的隐性层级
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与乡镇不同的是，部门除了有内设机构（直属部门）外，还有下属单位。笔者调查的某省厅有内设机构14个、下属单位20余个。其中，内设机构都是正处级单位；下属单位有1个正厅级单位、3个副厅级单位，其余为正处级单位。厅领导成员共10人，党组书记兼厅长1人，党组副书记兼副厅长1人，党组成员、副厅长5人，党组成员、下属厅级单位一把手1人，另有二级巡视员2人。
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在省厅中，副厅长之间虽然有排位，也有隐性层级，但是不像乡镇那样严格地逐级往上挪动，排位靠后的党组成员、副厅长可以调动到其他省厅任一把手。省厅副职的隐性层级起作用的可能就四级，最末级是二级巡视员，接着是党组成员、副厅长，再是党组成员、下属厅级单位一把手，最后是党组副书记、副厅长。作为部门一把手的厅长可以通过调整不同副职的排位，来调动他们的积极性，但这不是他的主要工作。部门副职之间的差别更多的是分工的差别，他们对排位先后不是太敏感。到县级部门，副职之间的隐性层级就更弱。
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省厅的隐性层级存在于内设机构之间、下属单位之间及内设机构与下属单位之间。内设机构和下属单位越多，岗位就越多，隐性层级也就越多，干部的内部出口就越多，给予厅长调配干部的可选择性、机动性、灵活性就越大，厅长也就越能在内部制造空缺和流动。
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在某省厅14个内设机构中，办公室、财务处和人事处是最重要的三个处室，三个处室的处长如果不出意外，一般都会被提拔为副厅长。三个处室之间的隐性层级差别小，负责人都可以直接被提拔为副厅长，或者可能是人事处处长先调任办公室主任，再被提拔为副厅长，或者有的干部在三个处长岗位上都待过之后再被提拔为副厅长。三个处室与其他处室之间、其他处室彼此之间会存在明显的隐性层级。其他处室的处长除非担任过多个处室的一把手，否则不可能被直接提拔为副厅长。
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下面以五个处室为案例来阐述处室之间的隐性层级。在科教处、非遗处、公共服务处、审批处和机关党委五个处室排序中，尽管各处一把手都是正处级别，但科教处的隐性层级最低，机关党委的隐性层级最高。那么，科教处的处长调到非遗处担任处长，或公共服务处的处长调到机关党委担任书记，在隐性层级上都属于“提拔”或是重用。由于科教处处长的隐性级别最低，他不可能直接被提拔为副厅长，甚至不可能被提任为人事处、财务处或是办公室的一把手。科教处处长只有在担任了非遗处、公共服务处、审批处或是机关党委等机构中一个或多个一把手后才有可能担任上述三个重要处室的一把手，后面才有机会升任副厅长。从科教处处长到公共服务处处长，尽管级别没有提升，但是岗位变得更为重要了，越来越接近厅里的权力中心。
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越是在隐性层级中排位靠前的处室，处长在厅里的地位就越高，他后面的流动方向是更高层级或更高地位的岗位。这些处室的副处长在厅里的地位也较高，如果他们直接升任本处室处长，那么他们后面就只有往地位更高的处室流动，会使其流动的频次降低，不利于在厅里制造流动。所以，一般情况下，副处长不会直接被提拔为本处室的处长，而是被提拔为隐性层级较低的处室的处长，或者在级别不变的情况下，流动到隐性级别较高的处室担任副处长。前者提高的是级别，后者提高的是地位，后者再流动时也一般是到下一层级担任处长。
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可以假设，一个干部首先在科教处担任处长，后流动到非遗处任处长，再到公共服务处当处长，又到审批处担任处长，然后到了机关党委书记的岗位上，最后升任副厅级干部。那么，对于他来说，每一步都是提拔，而他本人的五次提拔就带动了厅里干部的五次流动。如果他只从科教处处长直接被提拔到机关党委书记的岗位上，最后升任副厅级干部，那么就只带动了厅里的两次流动。这对于他本人来说，确实缩短了在正处岗位上的任职期限，有利于他继续往上升，但却降低了厅里其他干部的流动性，这对于厅长来说并不是好事。对于厅长来说，由于越往上走干部职数越稀缺，他在调整干部时要做到的是：既要推动干部流动，又要尽量延长他们在某一级别上的任职期限。这样做才能调动干部的积极性，让他们每隔一段时间就有“进步”；又能将大部分干部置于某一级别上，让他们毫无怨言地退居二线，而不至于使大量干部积压在狭窄的出口处。
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比如，一个干部从办公室副主任直接升任正主任，再调任人事处处长岗位，最后被提拔为副厅长，那么此人在正处级岗位上只待了六年时间（每个岗位三年）就升任副厅级。如果办公室副主任先被提拔为公共服务处处长，再调任人事处处长，最后调任办公室主任，再被提拔为副厅长，他在正处级岗位上总共待了九年时间，那么因为增加了流动而为厅长节省了三年时间。这三年时间就减少了在出口上等待的干部。所以，作为厅长，要保证某一级别的干部在该级别上尽量多地流动，而不是“砰”的一声就将人家直接提上来。
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当然，在五个处室担任过一把手的情况只是假设。一般在三个处室担任过处长的中层领导，在厅里就会很有地位，即便此人不再到重要处室担任处长，也有很大概率被提拔为副厅级干部（如二级巡视员）。
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内设机构与下属单位间的隐性层级
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该省厅还有二十余个下属单位，其中正厅级下属单位的一把手由党组成员、副厅长兼任，其余下属单位的一把手都不是厅领导。相对于内设机构（尤其是重要的处室）来说，除正厅级单位以外，其他下属单位的地位要相对较低。
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从省厅的角度来讲，下属单位的正职、副职是省厅干部很好的出口。因为处室岗位稀缺，岗位被填满后，很多干部到了年限也得不到提拔。但如果下属单位多，就容易腾出空缺来，处室干部可以调到下属单位。比如，处室的一般正科级干部，提拔到下属单位担任副处级干部，或是处室的副处级干部到下属单位任正处级干部。这样的流动虽然离领导远了，单位地位下降了，但是级别提上来了。也有的情况是，处室一把手自觉升迁无望，还不如到下属单位担任一把手，这样“天高皇帝远”，有独立的财权和人事权。这种向上流动的方式，也是常见操作。
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从下属单位的职级来讲，隐性层级就更多了。下属单位一般也是五脏俱全，除了有自己的领导层之外，也有内设机构和办公室。内设机构有重要和不重要、离领导远近之别，重要的、离领导近的机构地位就高。同样的级别，从不重要的机构调到重要的机构、从离领导远的机构调到离领导近的机构，就是提拔重用。
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比如，某职员之前在下属单位内设某机构任副科级干部，后调到办公室任副科级普通职员（没有实职），虽然没有实职了，但因办公室是单位的心脏，地位重要，容易被领导关注，因此该调动被认为是提拔重用。此人若再由办公室职员调任内设机构的副职领导职务，虽然级别还是副科级，但是已经进入（下属单位内设机构的）领导行列了，也被认为是提拔重用。此人若再调到办公室担任副主任，级别还没变，但仍是重用。由办公室副主任调到厅办公室任副科级普通职员，还被认为是提拔重用。
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这些被认为提拔重用的流动，虽然级别没变，但是有两个方面变了：一是从非实职变成实职，二是从一般岗位调到重要岗位。就前者而言，只有实职才有进一步晋升流动到更高、更重要岗位的可能，实职意味着进入了“领导”序列。例如，副主任科员是非领导职务，只是享受副科级待遇，而担任乡镇办公室主任后，级别还是副科级，但是已经进入了后备干部的序列。又如，副调研员和副处长，虽然都是副处级干部，但是副处长有实职、掌握实权，而副调研员只是有级别、没实权，由副调研员转为副处长被认为是提拔重用，从副巡视员到巡视员也类似。
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所谓“重要岗位”，包含以下六个方面：一是有权力的岗位，如市场审批处处长、人事处处长。二是有资源的岗位，如项目审批处处长、财务处处长。三是有“油水”的岗位，如基建处处长、后勤保障处处长。四是领导重视的岗位，领导的注意力配置在某些处室的某些事项上，那么这些处室的领导岗位就被认为相对重要。五是离领导近的岗位，这些岗位上的人容易进入领导的视野，如办公室。六是高级别单位的岗位。相对于下属单位来说，厅里的内设机构的岗位就是高级别单位的岗位。
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笔者调查到这么一个典型案例。某市局下属单位内设机构的某副科级普通干部，其先后在以下岗位转过：下属单位办公室副科级干部、下属单位远离领导内设机构副职、下属单位重要内设机构副职、下属单位办公室副主任（副科级）、借调市委办公室普通职员（副科级）、市局办公室副主任科员（非领导职务）、下派乡镇任党委副书记（工资待遇提高，有机会提拔到更重要的岗位）。该干部在副科级岗位上待了近十年、共计七个岗位，后面预计提拔的岗位依然是副科级岗位。但是，每次流动都被视为提拔重用，他都会给予很高期待。最终，此人从下属单位的内设机构到了所属市局的核心部门。从下往上走，岗位越来越重要，地位也越来越高。
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总之，下属单位越多，所属政府部门的内设机构的领导干部的出口就越多、越宽；对于下属单位来说，干部向上的隐性流动的机会也越多。在这样的政府部门做领导，可用的干部人事资源就多。相反，小部门可用的人事资源稀缺，领导的干部激励工具就较少。如某县级法制办，就那么七八号人，干部职数少、科室少、隐性层级少，难以制造隐性流动。
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