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大道之行：中国共产党与中国社会主义 四、授权机制与问责机制建设
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如前所述，中国政治制度在治理绩效上是可圈可点的，但毋庸讳言，广大人民群众政治效能感比较低，对党政干部的信任度比较低，成为当下一个突出的问题。这一问题因为信息化的推进而进一步加剧——在互联网时代，“好事不出门，坏事传千里”似乎成了常规，拿某些“害群之马”来抹黑整个党政干部群体成为许多市场化媒体和网民非常喜欢干的事情。
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原因之一就在于中国的政治制度在建设“看得见”的授权机制和问责机制方面仍然存在相当大的滞后。对普通公民来说，党政干部的任用和选拔过程如同黑箱，外人难以置喙，很难获得参与感，很难感觉到官员与自己之间存在什么代表性。人大和政协的监督也很难让普通公民获得这种“代表性”的感觉。从社会观感来说，许多地方的人大和政协相当于“社会精英俱乐部”，尤以官商两界人士居多，与普通群众的心理距离更是遥远。如何建立“看得见”的授权机制与问责机制，对于提升普通公民的政治效能感至关重要。
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西方政治体制用以确认人民对官员的授权的主要手段就是竞争性选举，其同时也可被视为一种问责机制，即可以通过选票将自己不喜欢的人赶下去。这一机制具有若干重要的优点：
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第一，程序上具有强烈的戏剧性，给受众留下强烈的印象，从而获得一种政治效能感。无论是候选人登台发表演讲，向选民展示谦卑的姿态，还是选民投出自己的选票，都让选民获得一种“当家作主”的感觉——哪怕是一种错觉。2014年4月，韩国地方选举中，首尔的一些候选人甚至向选民下跪，以求获得更多选票。这样一套流程走下来，当选人也就获得了看得见的民众授权，当选得非常理直气壮。
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第二，将怨气引导到当权者个体身上，从而在一定程度上对体制本身进行了保护。如果民众认为当权的某人不适合担任这一职位，在选举机制运作正常的前提下，他们有机会利用选票将其赶下去，至少可以通过支持其对立方，发泄一下自己的怨气。如果选上来的人与被选下去的一样差，甚至更差，竞选体制可以将责任归于选民自己。通过将治理不良的责任归诸个人，竞争性选举实现了对体制整体的保护。
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当然，这种归责方式并不总会发生作用，会在一定程度上受到国际环境的影响。在20世纪上半叶，当苏联从外部展现另一种政治可能性的时候，西方竞选体制就未必能实现这种归因效果。因为以苏联为参照，很多人能意识到，如果不管怎么选都改变不了结果，肯定是结构出了问题。只有在苏联所代表的可能性被消灭的情况之下，将责任归诸个人而非体制的联想方式才能得以巩固。
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竞争性选举亦有自身的明显弱点：
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第一，在选民缺乏基本的共性的前提之下，政党在选举动员中很容易将选民中的差异与矛盾放大，从而激化许多社会矛盾。在许多第三世界国家民主化过程中，民族矛盾、宗教矛盾、地域矛盾都被放大。在我国台湾地区，全面实行竞争性选举的结果是，政党为了争夺选票，无限放大所谓“本省人”与“外省人”的矛盾，人为制造了许多社会隔阂与冲突。甚至在竞争性选举制度非常成熟的美国，两党也搞“文化内战”，在与身份认同直接相关的同性恋、堕胎、宗教信仰等问题上做文章，而在这些问题上，通常是很难讨价还价的，很难有妥协的余地，越强调，社会就越撕裂。【1】
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第二，竞争性选举很容易成为资本“俘获”政治的中介环节。选举动员与宣传需要资金，而且资金需求会因为竞争的加剧而不断上升，于是来自资本集团的政治献金就会进入选举。但献金提供者不会白送钱，总是附加了特定的政策要求，相当于花钱买政策。这就使得当选人依附于一定的资本集团，当现实需要其对为其提供献金的资本集团开刀的时候，往往无法下手。在我国的村民选举中，很多地方“富人治村”也已成为常态，因为只有富人才有资金赢得选举。【2】如果竞争性选举推广到更高的层面，富人未必会亲自竞选，但必然会寻找自己的政治代理人。“俘获”的结果是，政府政策会偏向于特定的社会阶层，而无法反映更为客观的公共利益，无法回应缺乏资本的社会阶层的呼声。
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对于中国这样一个国情极其复杂的大国而言，在中高层引入竞争性选举，上述两大弱点可能很快就会凸显出来。
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首先，在一些民族、宗教情况复杂的地区，我们可能马上就会遇到以民族或宗教为基础的党派动员，这对于当下已经非常复杂的边疆问题来说，无疑是雪上加霜。
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其次，如果富裕地区和富裕阶层控制政局，那么“共同富裕”就会沦为一句空话。当下中国能够花大力气，以巨额的转移支付、对口帮扶等手段来支持欠发达地区发展，在很大程度上是以“先富带动后富”的政治伦理要求发达地区。而如果发达地区获得更大政治代表性，这种政治伦理有很大可能性被架空。如果先富阶层主导政局，收入分配改革恐怕就遥遥无期了——君不见媒体上的“移民潮”舆论，正是先富阶层造出来的，其目的就是为了要挟执政党放弃“共同富裕”追求。可惜发达国家移民局的数据是公开的，这种造势很容易被硬邦邦的数字击碎。
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中国当然存在竞争性选举，只是基层民众通常只能接触到村民选举、居委会选举和县乡人大代表选举。在这几类直接选举之外就是间接选举，在“党管干部”的原则下，选举要服从于党的“集体交接班制”，即便有差额，竞争性也是有限的，通常由官方统一对候选人进行介绍，很难容忍候选人进行大规模的政治动员。因此，层级稍高一些的干部的选举，就在普通民众的接触之外。在过去十多年里，一些地方做过扩大竞争性选举应用的试验，称之为“公推直选”。有一些乡镇就试行过乡镇长和党委书记的直选，候选人骑摩托车到各村去做宣传。但这样的试验很快被叫停。第一个问题是越出了法律的规定——当然，法律可以修改，如果这种做法被证明是利远大于弊的。更实质的问题在于，竞争性选举向更高层级推广，第一可能会在很大程度上弱化党政领导干部任职回避制度；第二是有可能会冲击现有的中央地方关系和上下级政府关系，下级政府的主官出于选票考虑，可能会选择性执行上级政府的许多政策，甚至忽视之。
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如果竞争性选举的扩大适用空间有限，是不是就没有别的办法来提高民众的政治效能感呢？并非如此。这就需要对干部选拔任用、交流培训、考核监督各环节进行更为细致的分析，嵌入各种促进民主参与的技术。
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目前干部选拔任用程序的“动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职”五个环节中，“民主推荐”一环是最容易做文章的。从2002年到2012年，组织部门也试验过多种形式的“公推公选”，将“群众”对拟推荐干部的民主测评与竞争性的考试/考核结合起来。但在现实操作之中，由于“群众”主要是本单位的同事，事实上还是“干部评干部”，这就使得干部把大量精力放在搞好与同事关系上，而不是放在如何让政策的真正受众满意上，真正实干的人往往会得罪人，在竞争性选拔中往往很难胜出。针对“公推公选”中出现的流弊，2013年全国组织工作会议提出不能“唯分取人”、“唯票取人”。目前《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定是：“一般情况下，领导职位出现空缺且本地区本部门没有合适人选的，特别是需要补充紧缺专业人才的，可以进行公开选拔；领导职位出现空缺，本单位本系统符合资格条件人数较多且人选意见不易集中的，可以进行竞争上岗。”这就严格限定了“公推公选”的适用范围。
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要纠正干部“不接地气”的问题，就需要一套例行化的了解政策受众对干部评价的机制。在我们看来，需要将“考核监督”与“选拔任用”打通，在“考核监督”中嵌入更多的民主，然后使其结果能实实在在地影响“选拔任用”。《党政领导干部选拔任用工作条例》第二十四条即有规定，“群众公认度不高的”，不能列为考察对象。因此，可以在“群众公认度”上多做文章。目前各地在探索中已出现一些认知“群众公认度”的实践，以下按照从弱到强的顺序作一总结：
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第一，组织部门派人暗访。此举效果如何，弹性空间很大：暗访人若态度端正、方法得当，往往会有很大收获；反之，结果可能是扭曲的。
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第二，干部实绩公示，尤其是将干部的述职报告全文上网，群众干部均可提出疑问，要求答复；对于虚报政绩的行为，均可提出举报。此举可反映出低公认度，但尚不能衡量高公认度。
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第三，由统计部门通过抽样调查，衡量政府职能部门工作的群众满意度，甚至进行排名。群众满意度低的职能部门，其领导暂缓或不予提拔，甚至降职或免职。此举主要还是为了提升职能部门的工作效率，附带关联到干部的选拔任用。
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第四，委托第三方专业机构，通过抽样方式，对辖区主官的形象口碑进行调查。如果样本足够大，这种民意调查能够获得较高的客观性，也更能为群众所认可。
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如果要给普通民众更大的参与感和政治效能感，还可以更大胆一些，由群众代表对在职干部投评议票。在下面，笔者试着描绘一个可以参考的民主评议方案：
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第一，评议由上级组织部门主持，针对乡镇、县市主官（包括行政领导与党委领导）进行，在任期内举办两次，一次相当于期中考，一次相当于期末考。期中考如得分较低，可只作内部通报，以免影响被评议主官的权威；但期末考成绩必须公布。两次成绩都纳入干部档案，对该被评议人的提拔任用产生影响。具体而言，在一般情况下，对评议得分不达标的干部，原则上就不作提拔任用。被评议人任期满之后的去向，随后也应当公布，以供评议人品味自己投出的评议票的威力。
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第二，在该辖区拥有人大代表选举权的全体选民，自然具有评议投票权。这一范围还可以扩大，将外来常住人口也包含进来，因为这部分人由于常住，与当地政府公共服务之间产生了较为稳定的利益相关性。在一些制造业集中的地区，外来人口可能远超过本地人，如果不将外来常住人口纳入，对政府公共服务的评价可能就会出现明显的偏差。
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考虑到“有效管用、简便易行”的组织工作原则，为了节省成本，可以从以上选民中通过抽签产生一个具有一定人数的评议会。一个30万人口的县，评议会人数应在1 000人以上。之所以要采用抽签而非选举，是因为选举中胜出的一般是社会中的精英分子，抽签相比于选举更有利于产生“沉默的大多数”的代表。而之所以要搞评议，恰恰是为了了解“沉默的大多数”对政府工作的评价。
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