1703214383 读懂中国改革2：寻找改革突破口 [:1703214109]

1703214384 读懂中国改革2：寻找改革突破口 中国为什么要全面改革

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1703214386 周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

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1703214388 中国为什么要全面改革，有三个层次。第一个层次是对这个题目的直接回答，为什么还要改革，就是改革没有完。从制度变化来看，1978年以来的改革开放成就巨大，但还是有“半拉子”工程。很大的一栋楼，样子是有了，但在一些关键的部位还没有弄懂，这是第一个层次。

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1703214390 第二个层次是把这个问题反过来，不改行不行？改了30多年，很多地方还没有完成，难度很大，干脆不改了，能不能应付得下去？

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1703214392 第三个层次是讨论一下如何进一步改，会面临哪些问题。这个主要是说改革的逻辑。

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1703214394 先讲讲怎么来看现在这个改革的“半拉子”工程。改革持续时间已经蛮长的了，从1978年到现在，已经30多年过去了，计划经济也没有搞这么长时间，1958年有点乱，一直到1978年也就是20年，20年形成的体制改了30多年，还在改，这本身就是一个问题。

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1703214396 值得反思的一个农村制度陷阱

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1703214398 我从我自己的一些观察和研究当中分别谈谈，为什么这30多年的改革还是未完成的工程。先讲农用地，这是中国改革最早发生的一个领域，实际上在十一届三中全会之前，内蒙古等各个地方已经开始发生变革，从原来的集体耕作，慢慢改成家庭单一生产为主的单一体制，这是跟十一届三中全会差不多同时发生的，实际上可能还早一点。按道理说，从观念上这已经没有太大争论了，家庭联产承包责任制已经成了农村的基本经济制度，不但有当年的文件，也有2002年《中华人民共和国农村土地承包法》，也就是说改革的成果已经写进法律了。每次的重大政策文件，无论是十一届三中全会，还是十八届三中全会，讲到这个问题，就是要坚持这套流程的基本生产制度。

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1703214400 但是仔细去观察，农用地方面还有一些尾巴没有解决。什么尾巴没有解决呢？农民家庭人口变了以后，这个地要不要调整？这听起来是很小的一件事，但成了一个很大的困扰。农民家庭人口在变，而且不同家庭人口变化趋势不一致，有的是儿子娶媳妇进来，有的是女儿要嫁出去，有的是老人家去世……所以有的家庭人口会增加，有的会减少。人口变动，土地要不要调整？调的话，所谓长期不变的承诺就落空了。长期不变会有什么后果呢？有一个今天来看或者说从将来来看的后果，土地怎么样转出去？好几亿人出去打工，农业土地应该可以通过转包形成较大的规模，转包需要签约，这个约算不算数？从期限来看，我们的改革已经很配套，一开始叫10年不变，之后逐渐改成15年不变、30年不变。2008年十七届三中全会写了叫长久不变，长久不变的期限内，农民的土地是不是可以自由流转？是不是可以签约给别人去种？这些制度障碍没有变。签约不管用，这涉及人口变动要不要调整的问题。

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1703214402 城里人不太知道这个问题的存在，但这是一个非常深的农村制度陷阱。

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1703214404 中国五千年文明，三千年农业文明，有文字记录以来，从来没有这个制度。一个家庭人口变了就要调地，这个制度从哪儿来的？集体制度不能退出来，生在这个地方，所有人天生就是这块地的产物，老子的土地进了社，儿子就是社员，儿子的儿子也是社员。1986年、1987年、1988年，在贵州、遵义等地就做了不调地的试点，因为农民家庭不断调地影响农民投资土地。地固定后，人就会好好地在土地上投资，上农家肥，保持地力，所以有“增人不增地，减人不减地”这个改革试点，这个试点在当地虽然很困难，但是坚持下来了。2000年我专门回去看了一次，当年在湄潭做过调查，坚持25年，就是增人不增地，减人不减地，大家问增加人口多的农民家庭怎么办，现在来看，这个制度起到了一个作用，当地有几十万荒山荒坡，如果土地不再分，人口多了，劳动力就会往荒山荒坡努力垦荒，所以今天湄潭几十万亩荒山荒坡开发得蛮好的，当然也还是有出去经商的。

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1703214406 仔细看相关法律，比如说农村实行农民自治、村庄自治，镇上的政府机关到乡镇这一级，再往下的行政村是村民自治，村民同意就要照办。土地怎么承包，很多农民说我要调地，那就调，不是每年调也是隔几年调一次，所以农民在这个土地上还是双轨制。用湄潭这个办法，增人不增地，减人不减地，家庭土地承包的边界是清晰的、长久的，有利于进一步订立市场化契约。还有一些误区，认为边界应该是变动的，能对进一步发展带来好处，但如果你是农民，敢不敢对土地进行投资？投资了，过两年村里说要重新调地，怎么应付？所以从这个角度来看，我们最早改革的领域——农业用地里头，有很多问题没有解决。

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1703214408 农村集体用地一直存在制度歧视

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1703214410 农村、城市还有一种地叫建设用地，这个问题就很大。今天无论是上访还是其他刺激人感官的新闻，都跟卖地有或多或少的关系。你说国家工业化、城市化、搞建设，这些土地就是专门用来搞建设的，这是所有国家都会发生的一个过程，为什么在我们这里改革了30多年，这块地怎么利用还没有搞好？关键是一部分改了，一部分没有改。

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1703214412 改革的部分是1987年、1988年全国人大通过的立法。原来的土地，包括国有土地、集体土地，在那个时代，认为是不能随便改的，土地买卖、租赁，似乎要引起严重的社会问题。所以1988年之前的《宪法》、《土地管理法》、《刑法》都是制止土地流转的，但这样的规定为改革开放带来了一些矛盾。外商进来办厂，得拨一块地，可外商不是国有企业。所以当时围绕这个问题做了很多的试验和调查，找了很多参照。最后一个办法是所有权不能买卖、不能租赁、不能转让，但是使用权可以买卖、可以转让。

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1703214414 但是，全国人大在改这么重要的一个法律时，写了中华人民共和国的土地所有权不得买卖，不得租赁；后面又加了一点，土地的使用权可以依法转让。什么土地的使用权可以转让呢？没有讲。于是就有了两种地，一种是城市的国有土地，一种是农民的集体土地。从字面上来讲，1988年的《宪法修正案》中的这个原则，表明两种土地的使用权都可以转让。但是，当时里面写了一句话，叫可以依法转让。可以依的这个“法”当时还没有，宪法原则通过，然后组织起草，1990年才出台土地转让法的细则和规定（《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》），规定城市国有土地怎么转让，而集体土地没有讲，也没有相应的立法。你到广东珠三角看实际情况，港商、台资、外资来的时候，既占了城市的国有土地，也占了相当一部分农村的、集体的土地。佛山市南海区也有相当一部分地都是农村用地，港商一来了就用。但是我们上层建筑给了法律空间的时候，仅仅给了城市土地的使用权，没有给农村的土地转让提供框架。这是第一条。

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1703214416 第二条，这些年工业增长很快，城市扩张很快，已有的城市建设用地用完了，要扩大，怎么办？怎么扩大这个土地？我们改了30年，这一点没有改，就是征地。政府有权为了公共利益征用农村集体用地。不属于公共利益的，比如商业，批块地建高尔夫球场、修栋写字楼、搞个商场、搞一批商品房，这都不是农业用途，是不是为了符合工业利益可以征地呢？没有很好的司法解释，但实践中全部是用征地解决，这是强制性的，不是你愿意行、不愿意就不行，政府有权征，政府有权决定怎么赔偿。早年政府财力有限，为了有限的财力可以搞更多的国家基础设施、搞公共设施，所以早年的立法是倾斜的，向城市倾斜。怎么表述的呢？政府征一块农民的地，按不超过这块地过去三年原用途产生的收益平均值的20倍的标准来补偿，1999年的土地法就是这样，这不能怪地方政府，不超过20倍，按上限发给你，下限是多少不知道。这变成了什么呢？今天在法律框架下，地方政府就可以一只手到农民那里去征地，另外一只手向市场竞拍。这种情况持续发展，形成了一个所谓的土地财政，其实不止财政，这块地还可以拿来押给银行，从银行贷款。

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1703214418 一方面，城市的基础建设突飞猛进，但另外一方面是很大程度上对不起农民。造成的很多矛盾都是源于制度性安排，最大的麻烦是什么呢？是农民看着政府把他的农用地变成商业用地，看着地价涨起来，农民慢慢会理解这个现象，尤其是后进城市的农民率先被影响。他想，为什么我不能分享到一部分呢？所以就开始闹，开始要求提高补偿。当然，我们的法律在这方面做过一些调整，从原来不得高于20倍，后来变成30倍，再后来超过30倍的经国务院调整可以增加。征地这个定性的事情没有改变，始终没有允许农民作为土地的所有者，把土地作为要素拿出来，参加市场活动。而经济有这个需要，就冒出很多法律以外的边界现象，比如城中村，还有在集体土地盖一些设施搞农家乐，主要做城里人的生意。

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1703214420 第三条是争议非常大的小产权房，卖给城里人或长期租给城里人，现在一片乱象，我们的首都、天子脚下，离城没多远就可以看见周边的小产权房，我们从北京大学往郊区方向骑自行车，30分钟之内必有小产权房。

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1703214422 还有更敏感的一块，集体建设用地中有一块是农民的宅基地。按照正统的经济理论，生产资料是公有制，消费不应该搞公有制。宅基地是生产资料还是消费资料？过去划分为消费资料，所以宅基地一直是农民的私人财产。什么时候把这块地说成是集体的地呢？是1961年搞人民公社的时候提出来的，毛主席最后修订，八届十中全会通过，规定农村的所有土地，包括山林、宅基地等都是国有土地，不得买卖，不得租赁，不得转让。这份文件后面的条文里又提到一点，宅基地上盖的房子是农民的私人财产，可以买卖，可以租赁，可以赠送。如果要买卖，找一个第三方做中间人，就可以签订契约，根据市价完成交易。

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1703214424 以前的房子是可以转手的，房子和地连在一起，要转房子，底下的地就跟着走了，包括“文革”期间，农村很多房屋想转，贴一个房屋的转手合同，好像没有底下这块地。事实上是连在一起的。我们上层建筑里面提供的游戏规则，实际上是天天制造一些麻烦，房屋转了，地怎么办？甲方知道没有地，都是悬空式的，我的房子卖给你，底下那块地怎么办？好的地方给你办过户，房子过了，土地也跟着过去；有一些地方很麻烦，老乡就房子自由再买卖，底下那块地是封死的。这是过去的情形。

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1703214426 等到城市土地市场一起来，城市地价慢慢往上涨，那么那些靠近中心城市、靠近高地价地区的宅基地的相对价格就开始变化，就有人对这种变化做出反应。而我们的法律架构不给这个反应提供空间，没有让这个反应顺着合法通道来完成，这就派生出很多概念问题。所以你说有多复杂，不就是一块地吗，全世界城市化、工业化都用到土地，一部分土地要转用途。农业用地总有一些被拿来盖厂房、建城市，可是在我们的框架下，这变成了一个极其复杂的问题。农村的建设用地不能种粮食，目前为止的法律上定的都是只给农民自己做宅基地，哪家到年龄要一块，在农村谁不要谁吃亏。所以现在两亿多农民进城，宅基地还在发展。如果要占这块地办一个乡镇企业，只能农民自己搞企业，企业垮了，这块地能不能转出去，没有法律空间，唯一能做的事情是把宅基地和乡镇企业的地征为国家所有。只有国家所有的地，才可以入市。我们的市场化改革怎么办？本来挺好的经济上的事情，因为土地升值，而升值这套架构没有完善处理里面每一个环节的利益分配，就变成了社会化进程、城市化进程，社会矛盾也因此出现，经常冒出来很多你看了就心里发紧的事件，动不动哪里就要点着，动不动到门口竖一面国旗。我现在有一点经验，中国老百姓在哪里竖国旗，哪里就是要涨价钱。为什么用这种方式，我也不知道。你退后一看，不就是一块地吗，不就是一个要素，怎么那么复杂？政府征来的地，是不是用得很好呢？现在来看的话，这得打个非常大的问号。因为低价拿到了地，他就不会好好配置，所以我们这个城市为什么这么发展，城市化得有个界限，城市不能无限扩张。产生的资源配置跟我们土地制度当中的“半拉子”工程有关，没有把所有的环节改到位，资源的取得本应以其稀缺程度来反应，现在还做不到这点。只要政府有魄力，敢动用手里面的硬家伙，就可以一大片拿下来用。现在城市大部分的地铁，耗资10亿~15亿，地铁修那么老远，地表上有脉冲式、蛙跳式的，农民不同意，就跳下去，插花式的发展，对我们管理社会都是很有特点的挑战。从根上看就是，改革有一些领域在推进，有一些领域迟迟没有推进。迟迟不推进，就很难说服我们的国民，国有土地有流转的权能，集体土地为什么就没有呢？在很多事情上，对农村的歧视已经有很多年了，而在这个问题上还要继续歧视下去，很多农民和他们的领头人物都不接受。

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1703214428 现在的麻烦就在这个地方，他们不接受，他们也看关于土地的公告，也听到土地天价的消息，知道这块地原来就是他们的地，他们就要求参与，要求分享，要求说得通也行得通的体制，来处理城市化过程中土地增值的再分配。这是很难扛得过去的，有很多矛盾。

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1703214430 国企改革处于停滞状态

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1703214432 我们再来看国企改制，应该说早就开始了。20世纪80年代的放权，实际上就是在改传统的集体制，现在已经有很大的进展。过去国有企业哪有什么破产的？后来市场经济以后，有民企竞争、外资竞争，竞争不过就要破产，这个问题是1996年、1997年开始大规模提上议程的。改革很不容易，前后大概涉及六七万原国有企业，为此我们从原来的靠企业保障工人，急急忙忙建立企业社会保障，通过社会统筹来应对产业结构调整，对工人状况的变化进行普查。这个改革总的说来推进是顺利的。但是有一条，就是赢利国企改革存在的问题。企业亏损，资不抵债，无论是社会舆论和政策都支持改制。但整个社会对赢利的国企要改的必要性没有全面的共识。比如云南白药方案做了，基本上都要干了，最后叫停了。还有一个困难，赢利国企怎么进行资产定价，混合所有制怎么混合，国有资产算多少钱，其他如民营、自然人怎么进来，怎么在这个平台上达成一个新的企业结构？这些都还没有提到。

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