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读懂中国改革2：寻找改革突破口 不改革仍然是中国最大的风险
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郑永年（新加坡国立大学东亚研究所所长）
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中国的改革开放从1978年中共的十一届三中全会算起，已经进行了35个年头。35年对中国历史而言只是一小段时间，但对于中国经济、社会、政治和文化体制而言，又是前所未有的大转型时代。这场巨大的转型绝不仅仅是一场经济体制从“计划”到“市场”的变化。从更深一层讲，这场转型意味着中国从一个以农业、农村和农民为主的国家，过渡到一个以工商业、城市和市民为主的国家。想象一个几千年以来占全人类1/5以上人口的巨型农业社会在30多年内进入现代工业文明和后工业时代，GDP从占世界2%上升到10%以上，中国对于中国自身和世界不仅仅是一个量的变化，更是前所未有的质的变化。这种变化已经产生，也在继续产生同样巨大的不确定性。
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正如我们习惯用“革命”理解20世纪中国前四分之三个世纪的巨大变革，“改革”是我们理解这场巨大变化的关键词。我们日常所说的改革又有两层含义：狭义的改革和广义的改革。狭义的改革，是指对计划经济以及一系列管制制度的市场化改革。这种理解已经无法让我们理解当下改革的真实含义。事实上，在改革开放已经进行了30多年之后的今天，许多改革的阶段性成果已经成为改革的负担，而有限的、不彻底的改革有时会通过制造既得利益而成为真正改革的“敌人”。现在我们很多改革其实已经是以改革体制为目标的新一轮改革。从历史上看，从来就没有“毕其功于一役”的改革，改革永远是一个不中断的事业，我们现在的改革也是这样。
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正因如此，我们不仅需要继续坚持改革，还必须提倡一种广义上的改革，一种通过主动的国家转型来应对大转型带来的各种问题和挑战的战略选择。为什么我们要坚持这样的改革？因为中国目前经历的历史性转型规模之巨大，问题之复杂，影响之深远，在人类历史上也许都是空前绝后的。例如我们如何处理经济增长和结构调整的矛盾，如何促进环境和经济的和谐发展，如何保证社会稳定地转型，如何确保国内政治的平稳发展，如何处理好中国与世界的关系。随着中国和外部环境不断变化，这些复杂的问题还会不断涌现出来，而我们没有任何历史上和外国的先例可以模仿。而且所有这些问题都是体系性和综合性的，除了国家力量，没有任何力量可以全面应对。所以说，只要中国未来的前途面临问题和挑战，我们就要想方设法、坚定不移地把改革进行下去。
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对于学术界而言，中国改革也催生了一种可以称之为“改革学”的东西。“改革学”既是国内社会科学的主流，也是海外当代“中国学”的核心。对于我自己而言，“改革学”始终贯穿了我的学术研究和时事关切。我一方面试图从历史、现实和全球化的维度对中国国家、社会、文化等理论问题展开理论思考；另一方面，努力从改革面临的各种实际问题和挑战入手，通过一个学者对社会关切的方式阐述我自己对改革的各种认识和想法。
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“改革学”不同于一般的书斋式研究，它的历史使命是要推动改革进行下去，为中国改革提供知识和智力的支持。所以无论是在国内还是在海外，改革的困难和动力都是“改革学”的研究重点。我的学术研究和评论也非常重视这一课题。基于对中国改革问题的研究和观察，我认为目前中国最大的风险不是来自改革，而是因为不改革。改革所产生的风险，是可以理性地加以控制和解决的，而对于不改革所产生的风险，任何人也控制不了。我经常说，“不改革，而被改革”，“被改革”就变成革命了。
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中国目前不改革的症结在于改革动力不足。在当前形势下，我觉得至少有三个重要因素影响着人们的改革动力。第一，权力集中和改革之间的矛盾。中国早期改革的特点是分权，把权力分到地方、企业和社会，让它们去执行改革。但现在的改革不一样，需要集权。原因很简单，如果没有一定的权力集中，很难克服庞大的既得利益的阻力。同时，改革也需要有人担当和负责，改革是一种责任制。责任制表明各级主要领导人要把改革责任担当起来。根据这两个需要，在中央层面成立全面深化改革领导小组，省一级政府也成立省级改革领导小组，由省委书记来担任。但集权又会影响改革的执行。从前的改革是分权式的，大家已经习惯了，现在要进行集权式的改革，就觉得不习惯了。很多领导和政府官员因此对改革并不热心，好像改革不是自己的事情，而是主要领导的事情。一些人的心态是：“反正权力都在你手里，那么你去改革吧！”所以，一定程度的集权化和责任制是改革的前提。
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第二，今天的改革与反腐败同行。改革需要反腐败。腐败盛行，政府的合法性就会出现问题。如果社会不信任政府官员，那么政府即使推出最好的改革方案也会无济于事。不过，客观地说，反腐败对改革也有些“负面”影响。各级干部官员中，一些人现在心里不定，担心自己会出事情。于是，一些干部就采取“静观其变”的态度。在反腐败的同时，各级政府也在建立一些预防腐败的机制，总体上说就是要“把权力关进笼子里”。因此，一些省份就开始搞权力的负面清单，明确规定干部官员不能做什么。但是如果这张负面清单过长，领导人就不知道该做什么了。例如，个别省规定，省主要领导人不管财政、人事、项目等等大权。改革当然不能和腐败等同起来，但在改革过程中不可避免会出现一些常见的腐败现象。我们对腐败还没有科学的界定。如果不对腐败做科学的规定，那么要各级领导大刀阔斧地进行改革会是一件不可能的事情。但对腐败做科学的界定只是一个开始，我们还需要建立一整套相对独立的司法和纪律检查体系，法律才能发挥作用。所以，改革的另一个前提是对反腐和纪律检查体系进行改善，让法律发挥更重要的作用。
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第三，“不改革”的风险也来自改革的主体没有明确。改革的顶层设计由中央来做，但在大部分领域，尤其是地方、企业和社会层面的改革，中央并不是改革的主体。改革的主体是地方、企业和社会。因此，如何发挥地方、企业和社会的积极性，是改革实施的关键。现在大家在宣讲改革。不过，历史地看，改革不需要做很多宣讲，要做很多宣讲的改革就很难做好。20世纪80年代农村土地承包制改革、农村自治制度的建立，90年代的国有企业民营化的改革，都没有什么宣讲，地方、企业和社会各方面自己就动起来了。90年代的分税制改革和中央银行制度改革等都是集权的改革，照理说这很困难，因为要把财权和金融权从地方集中到中央来。但当时的改革采用有效的策略也成功了，而且也没有做多少宣讲。那么，为什么现在计划好的改革和改革的主体都动不起来呢？这是需要我们深入思考的问题。可能有人会说，这是因为从前的这些改革主体现在已经演变成为庞大的既得利益群体了。这话说得也对，但既得利益群体的存在并不意味着改革的不可能，八九十年代既得利益群体也是存在的。这是改革的策略问题。所以，现在主要的问题是法律、制度和政策层面都没有向新利益倾斜。没有新利益的出现和成长，改革者的权力再大，也不足以克服既得利益的阻力。其实，这些新利益已经初见端倪。未来改革的突破口之一就是让这些新的力量，例如网络社会、私营企业和新兴中产阶层，在国家主导的改革中扮演更为积极活跃的角色。成功的改革需要中央的规划和引导，也需要社会力量的积极参与和推动。
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虽然中国改革的问题错综复杂，但对改革者来说，现在最重要的挑战就是如何尽快把改革运作起来、执行下去，并且能够使老百姓获益。从这个角度来说，尽管需要全面改革，但找到突破口更为重要。如果能够从中共十八届三中全会的“60条”中找到少数几个突破口，进行攻坚战，那么在短时间内中国的改革格局就会发生根本上的转变。
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《不确定的未来》一书所收的文章都是我近年对于改革问题的一些新的思考。正如本书主题所示，这些思考涉及中国问题的方方面面，特别是当前改革的困难和未来的路径选择。我的核心观点是：中国现在正站在一个千载难逢的历史机遇面前，机不可失、失不再来。中国过去的改革都只是更深层次、更全面的改革的铺垫，而我们现在真正进入了改革的攻坚期。我不提倡以西方为模式的激进改革，但我更担心改革因动力不足而陷入僵局。虽然改革困难重重，但我还是主张温和的庖丁解牛式的改革路径，通过开放新的空间来改革旧的体制，通过培植新的利益来克服既得利益，通过释放社会和地方的潜力来化解官僚体制的惰性，通过保护社会来促进社会转型。
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（本文是作者新作《不确定的未来》序言）
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读懂中国改革2：寻找改革突破口 思想转型是全面深化改革的前提条件
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高尚全（中国经济体制改革研究会名誉会长）
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在全面深化改革过程中，经济转型、体制转型乃至政府转型能否顺利进行，关键是思想转型。因此，思想转型是前提和基础。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平同志在2014年冬奥会上接受采访时指出，改革已进入艰难时期，中国改革“已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头……改革再难也要向前推进”。
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当前阶段的改革之所以难度更大，很大程度上是因为全体社会成员均或多或少受益的增量改革进程已经基本结束，下一步改革的重点是要调整目前已经成型的利益格局，以扭转经济社会结构的不协调、不合理、不公正，并通过对市场经济的完善和对公权力的约束形成新的利益分配机制，推进国家治理体系和治理能力现代化。这样的存量调整必然要触动一部分群体的利益，而这些能够在过去的体制机制下获得更多利益甚至不合理利益的群体往往又是掌握了更多社会资源的强势阶层，有些甚至就是主导、执行改革措施的公权力持有者和政府部门本身。在这种情况下推进改革，如果单纯从物质层面推进，必然事倍功半，只有从思想转型方面首先突破，才能使改革获得更大的助力，这既是历史的经验，也是现实的选择。
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思想转型是前35年改革的突破口
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改革开放35年来，我国社会经济状况发生了天翻地覆的深刻变化，这些变化归纳起来，可以总结为五个转变：一是以阶级斗争为中心转向以经济建设为中心；二是从计划经济转向市场经济；三是从封闭半封闭转向全面开放；四是从人治转向法治；五是从物资紧张缺衣少食转向小康社会。这五大转变有的已经实现，有的仍在进行过程当中，整体来看，它们都有一个共同点，就是以思想解放为突破口，首先是思想获得转型，继而顺利推动了体制、机制的转变。
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以第一个转变为例，10年“文革”结束后，我国虽然进行了初步的拨乱反正，恢复并稳定了国家生活的正常秩序，但“左”的影响依旧强大。“两个凡是”和“以阶级斗争为纲”仍然占据政治和意识形态的主导地位，国家的发展进步仍然受到禁锢。1978年5月开展的真理标准问题大讨论，从思想理论上否定了“两个凡是”，号召人们彻底打破思想枷锁，把实践作为检验真理的唯一标准。真理标准问题大讨论打破了教条式的理论禁锢，恢复了马克思主义思想路线，成为开辟中国特色社会主义道路的奠基石。在“解放思想、实事求是”的思想基础上，1978年12月，党的十一届三中全会抛弃了“以阶级斗争为纲”，把党和国家工作中心转移到经济建设上来。
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从计划经济转向市场经济，也同样是从思想方面逐步打开局面的。首先，这个转变是得益于真理标准大讨论，正是因为确立了实践是检验真理的标准，所以才使得从实践中得来的认知开始不断地冲击计划经济理论的藩篱。其次，从十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”，到十二届三中全会经过多方讨论提出“社会主义商品经济”，这其中经过了充分的讨论、辩论，诸多专家学者在各次会议、文件以及报刊上碰撞思想，最终达成共识，使我国的经济体制改革取得重大突破，小平同志高度评价为：“写出了一个政治经济学的初稿。”没有思想解放的空间，就不可能在改革进程中取得如此重大的突破。小平同志南方谈话打破思想再次险遭禁锢的阴霾之后，在之前一片反对资产阶级自由化的恶劣环境当中，《解放日报》刊登了署名为皇甫平的《做改革开放的“带头羊”》等一系列文章，文章激起极大的争议，但真理在辩论中越辩越明，最终十四大突破性地提出“社会主义市场经济体制的改革目标”，十四届三中全会进一步确立了社会主义市场经济的整体框架。
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从人治走向法治也是以思想转型作为先导，“文革”的10年动荡，已经使人们充分认识到人治的缺陷和法治的重要性。小平同志在反思“文革”时指出，“要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制”，在南方谈话时又指出，“搞法制靠得住些”。此后，经过法学界以及其他社会各界人士的辨析，对法治的认识更加深入，法治也逐渐升级成为与人治完全对立的法治。思想的转轨最终推动十五大确立依法治国的方略，十五大报告指出：“我国经济体制改革的深入和现代化建设跨世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”
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从封闭半封闭转向全面开放等也都走过了这样的历程，35年的改革历程用实践告诉我们，什么时候解放了思想，什么时候改革就能取得巨大的进步乃至突破；哪个方面率先解放了思想，哪个方面就能获得长足的进步。
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