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读懂中国改革2：寻找改革突破口 改革顶层设计方案不能忽略纠错机制
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张军（复旦大学中国经济研究中心主任）
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中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，勾勒出一张怎样的改革路线图？诸多新机构、新提法、新举措，释放出哪些改革信号？
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“改革将没有讨价还价的余地”
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从中共十八届三中全会披露的内容看，如果用一个或几个词来形容概括中共十八届三中全会，你会如何评价？
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中共十八届三中全会可以用“有惊有喜”四个字来概括。
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所谓“惊”，指的是，中央在改革方面显示的决心让我惊讶。在中共十八届三中全会开幕前海内外有些微词，认为中国十几年改革缓慢，积累了太多的问题，利益集团的形成且力量比较强大，中央政府会不会在改革上出现雷声大、雨点小的情况。而现在决定成立全面深化改革领导小组，显示了中央对改革的决心。
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之前，经济学界一直在呼吁，能不能成立一个国家级的机构，来协调和推进改革，但是没想到这次全会不仅成立了这么一个机构，而且它没有放在国务院，而是由中共中央直接领导，这将全面深化改革领导小组放在了非常高的位置，这可能意味着党中央和国务院在改革上形成了一定的分工：国务院作为改革的执行者，而改革方案的协调、总结等会放在党中央的层面上，从力度上讲，可能更大。
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从推进改革的角度来讲，顶层设计方案在往下推进的过程中，难度会非常大。在地方政府层面，改革不可避免会触及利益集团，通过国务院来协调，力度会受限，而现在通过成立全面深化改革领导小组，通过党的系统来进行协调，意味着改革将没有讨价还价的余地。
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过去，“顶层”的改革机构就曾在20世纪80年代出现：国家经济体制改革委员会（体改委），而体改委的前身是1980年成立的体改办，这一机构在存在了23年后并入国家发改委。不同的是，体改委是一个政府机构，在级别上与部委相当，无力协调，靠的是主任个人的级别和权威。有意思的是，在政府机构的改革过程中，它逐步由大变小，最后合并至国家发改委。
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从某种意义上说，全面深化改革领导小组在改革中的角色，不仅是一个组织者、决策者，可能更多还是监督者的角色，这对自上而下进行改革、保持中央与地方在改革上的一致性来说，非常关键。
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改革不是5年、10年的事情，而是一个长期的事业。
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就中共十八届三中全会，你所谓的“喜”是指什么？
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经济改革是中共十八届三中全会制定的全面改革的重点，而在经济体制改革中，政府与市场的关系是一个关键而核心的问题。这个表述很到位。
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为什么这个是此次公报中的“喜”呢?原因在于，这与过去10年尤其是过去5年内经济学界不断讨论的“国进民退”有关。这次在党的层面上统一了思想，尽管大家有不同的议论，但还是要坚持市场导向的改革，即改革要继续扩大市场的作用和范围，而政府要不断地往外退。
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回到1993年十四届三中全会到2003年十六届三中全会期间，总体的方向是市场在扩大，国有部门在缩小，非国有部门在扩大，这也被理解为是典型的市场化改革。但从2003年以来，这点出现了一些反复。特别是过去5年，在金融风暴的环境下，政府加强了对经济的干预，总体上采用了凯恩斯主义的政策，扩大内需，特别是通过4万亿刺激政策、地方政府融资平台的扩张等，强化了地方政府和国有企业的角色，出现了所谓“国进民退”的过程。这也引发了全社会，尤其是思想界、理论界和经济学界对中国在市场和政府关系上出现“倒退”进行了反思。
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从十八届三中全会看，中央层面统一了思想，用了一个有意思的表述，“发挥市场的决定性作用”，而在之前2003年的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中还是“基础性作用”的表述。
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“基础性作用”这一表述，将政府与市场的关系看作是：市场是基础，政府起到调控作用。这次“决定”这两个字一改，传递出一个信号，代表着党中央统一了思想：市场是不能取代的，必须为市场发挥更重要的作用提供制度保障。这么多年理论界和学术界对市场与政府关系的讨论，总算从领导层得到了一个令人满意的结果。
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“顶层设计仍需要经验主义的自然实验”
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近年来，在谈及改革时，“顶层设计”这一概念被越来越频繁地提及，而十八届三中全会提出要“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，如何理解这种结合？
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“顶层设计”本身是一个工程学的概念，但从中国改革的实际情况看，“顶层设计”这个词并不能很准确地描述整个过程。
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在中国，许多改革方案的形成并不完全是自上而下的过程，如财税体制改革、土地流转等改革方案的形成，首先是一个自下而上的过程，方案的研究小组要去全国各地跑，了解各地的“自然实验”，即没有经过设计而地方已经在做的改革，从不同的经验中去寻找共同点。
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比如，在土地流转中，很多地区在实践中已经出现了很多有趣的做法：在浙江有所谓的公司制，即村民自己成立公司，把集体土地成为公司的资本，再与开发商进行交易，而不经过政府征地的环节，直接进入二级市场;同时还有重庆采用的地票制，以及有些地方通过地方政府成立产权交易市场，然后再进行土地的“招拍挂”，这些都不是通过顶层设计设计出来的。
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但是不同的做法中肯定有共通点。方案的制定者肯定会受到不同地方“自然实验”的影响，从中总结寻找最大公约数。此外，方案的制定者还会受到理论界的影响，而绝不是拍脑袋决定的。
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可是，这些年来，大家开始习惯使用“顶层设计”这个词来形容改革，它是相对于20世纪80年代以来20多年的改革流行的做法，即自下而上、摸着石头过河的、经验主义的、局部的改革而言的。
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