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读懂中国改革2：寻找改革突破口 中国需明确目前反腐与改革的关系
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刘胜军（中欧陆家嘴国际金融研究院副院长）
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纵览中共十八大以来的时局，有两条关键主轴：一是反腐，一是改革。这两者对中国下一个10年的经济社会格局都至关重要。截至目前，反腐战线成果丰硕，反腐范围之广、触动层级之高，令观察家惊讶，凸显新一届领导层的反腐决心。与反腐相比，改革的推进就难言顺利了，而是阻力重重，明显例证就是李克强总理频频警告官员的“不作为”。
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笔者认为，正确把握反腐与改革之间的关系非常重要。反腐是手段，改革是目的。目前中国的反腐行动应是为了促进改革而实行，而不宜简单地为了反腐而反腐。从法治和社会公平正义角度出发，当然应该有贪必反。但从改革大局出发，在现阶段“有贪必反”却未必是最优策略。相反，现阶段应该实行以促进改革为目的的、暂时性的“选择性反腐”。
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首先，中国目前的腐败主要是体制腐败，是体制缺陷所导致的。如果不通过改革来转变体制，反腐力度再大也是治标不治本。贪官靠抓是抓不完的。古有“朱元璋将贪官剥皮反腐”的历史殷鉴，今有河南交通厅连续四任厅长“前腐后继”。阿克顿勋爵有言，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对腐败”。反观当下“半统治半市场的经济”，官员掌握巨大的经济资源支配权、审批权，而又没有健全的监督制约机制，时常出现“一把手说了算”，正常的人性是难以阻挡如此巨大的权力诱惑的。刘志军任内推动总投资高达2万亿元的高铁，而且在招标时可以“点招”，想不腐败都难。
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邓小平曾说过：好的制度使坏人变好，坏的制度使好人变坏。由此推论的反腐与改革的逻辑应该是：改革才是消除腐败的釜底抽薪的根本之策。如果《关于全面深化改革若干重大问题的决定》能真正落实，“让市场发挥决定性作用”，大幅度削减官员手中的权力，中国的腐败会自动减少一大半。所以，为改革护航应成为反腐的首要目标。
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其次，不少官员的腐败具有“被动”的性质，虽然按照法律规定已属违法，但从情理上有可原谅之处。一方面，官员的账面合法收入与手中的权力形成强烈的反差。正部级官员孟学农坦承自己的年薪只有20万元，这样的收入连大企业的中层职位都不及，而且也难以在一线城市体面地生存和生活（高级官员虽有医疗等方面的特权，但毕竟是非货币化福利。因此薄熙来当年在记者会上就遭遇了薄瓜瓜高昂留学费用从何而来的尴尬质疑）。因此，灰色收入就不可避免地成了官员收入的重要来源。王小鲁的研究发现，2008年中国灰色收入高达5.4万亿元，相当于当年GDP的17％。一个具体的例子是：目前中国预付费卡市场已超过万亿元。其中的含义不言而喻。官员为生存而贪腐，这是不得不正视的社会现实。
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另一方面，在体制性腐败不断蔓延的情况下，腐败的网络不断扩散，形成密不透风的网，最终导致对“不腐败官员”的排斥。也就是说，对很多官员而言，如果不腐败，不仅难以铺就升迁之路，恐怕在体制内能否生存下去都是问题。
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一个突出的例证就是“牵出现象”：但凡一个官员落马，背后时常有一个复杂的政商网络。以茂名市委书记罗荫国落马引发的广东茂名腐败窝案为例：2012年广东省纪委官方通报，此窝案共涉及省管干部24人、县处级干部218人，波及党政部门105个，茂名市辖6个县(区)的主要领导全部涉案。但被立案查处的只有61人。不过，2014年中央又复查茂名窝案，原茂名市政协主席冯立梅被调查。可见这种官场腐败网络的复杂性、不可抗拒性。
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鉴于当前腐败的普遍性，以及一些腐败的“被动性”，“有贪必反”既无可能、也不必要。
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再次，反腐虽有“立威”之效，有助于树立中央权威，为推动改革创造有利条件。但是，“有贪必反”也会导致官员不知所措，出现消极心态、避险心态，加剧改革推进中的“不作为”。新一届领导提出“老虎苍蝇一起打”之后，可谓“踏石留印、抓铁留痕”。十八大后“落马”的省部级官员总数已经超过30人，相当于前10年的一半。2013年被处分的县处级以上干部也高达6400多人，比2012年同期增长36.3%。在风声鹤唳的肃贪风暴之下，连“吃喝”都可能成为官员落马的线索。在这样的情势下，“不作为”就成为官员的最优策略。在中国经济下滑趋势明显的情况之下，掌握资源和执行路径的官员能否作为实则较以往更为重要，反腐力度的“技术调节”也就尤为必要。
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因此，综合来看，当前的反腐策略在赢得民意支持、树立中央权威方面是有效的，但对目前形势下推进改革未必是最优的选择。从十八届三中全会至今已有半年多，但改革依然未能取得实质性的进展。2014年5月李克强总理怒斥：“我在基层调研时注意到，有些地方确实出现了‘为官不为’的现象，一些政府官员抱着‘只要不出事，宁愿不做事’，甚至‘不求过得硬，只求过得去’的态度，敷衍了事。说得难听点，这不就是尸位素餐吗？”阻力不仅在基层，李克强也责问部长们：“在座的各部委，国务院的各项政策措施落实到位了没有？你们各自的责任履行了没有？各位，你们要‘守土有责’啊！希望我们的一些同志，不要贪恋手里那点小小的权力，阻碍政府工作的大目标。”
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笔者认为，当前要加快改革，让反腐成为推动改革的“正能量”，应该从“有贪必反”转向以改革为导向的“选择性反腐”。当然，反腐也应尽量规避沦为政治斗争的手段，因此“选择性”的标准应该是：对积极推动改革的官员应该降低反腐力度，对阻挠改革的官员应该加大反腐力度。这样的“反腐促改革”策略要想奏效，还必须让官员能明确感知到这样的“选择性标准”，进而改变自己的行为取向。为此，中央可以考虑发出明确的信号：将推进改革的表现作为官员考核的重要标准；在反腐时优先“关照”那些阻挠改革的官员；对落马的官员，要多宣传其拖延和阻挠改革的具体表现。
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不过我们必须谨记：选择性反腐，只是推动改革的阶段性策略。一旦改革得到实质性推进，中国还是应该致力于消除“选择性执法、弹性执法”的痼疾，建立可信赖的法治。
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（本文原载于FT中文网）
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读懂中国改革2：寻找改革突破口 修正权力异化的制度性改革
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竹立家（国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任）
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“良治政府”要设立制度，防止公共权力异化
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不言而喻，在国家与社会的治理过程中，公共权力难免会出现一些腐败现象，这在任何社会中都有可能发生。一般来说，腐败或权力异化的出现可能有两种情况：一种是客观的制度性的，是所谓的“制度漏洞”造成的，这要通过制度改革和制度安排来解决；一种是主观的人为的，是在个人利益、部门利益乃至家族利益的驱使下“有意识的腐败”，钻制度的漏洞，这种腐败就是“职务犯罪”，就是“公权谋私”或“权力变质”，要通过法律或纪律机制来解决。因此，无论出现哪一种状况，要彻底防止权力腐败所产生的权力异化现象，制度建设是关键。
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这就是说，对一个“良治政府”来说，防止公共权力异化的制度安排具有首要意义。我们经常讲的“改革”，是指“制度性改革”，无论是经济改革还是政治行政体制改革，其本质都是指“制度性改革”。例如经济改革，是指由“计划体制”向“市场体制”的制度性改革。而非制度性改革叫“改良”，体制的“基本盘面”不变，属于小修小补。为了防止公共权力运行过程中的异化现象，政治行政改革的首要任务是要防止制度漏洞所引发的腐败，是用民主的办法扎紧“制度的篱笆”。换句话说，为了防止权力异化和腐败，社会主义民主制度建设具有首要意义。
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因此，无论是在理论上还是在实践中，预防腐败或权力异化的制度改革、民主制度建设很重要，这也是全社会上上下下形成的“基本共识”。即要从根子上解决中国转型社会所出现的矛盾和问题，限制和制约公共权力，防止权力异化和腐败对国家民族造成重大伤害，其中政治行政体制改革是关键。从国家治理和社会主义权力体系建设的角度来看，如果没有良好的、预防权力腐败的“民主制度安排”，也不可能建立起行之有效的“防止权力异化的体制机制”。换句话说，有效的防腐反腐机制，是建立在良好的、制度性的预防体制机制基础上的。
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要通过制度性改革修正系统性错误
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近些年所暴露出的、媒体和社会公众深恶痛绝的、反复或重复出现的一些权力腐败现象说明，一些公共机构或人员，在公务活动中，不是按照宪法原则及相关法律法规、管理条例、公共政策的要求依法行政，而是根据部门利益、个人利益或家族利益“有意出错”，利用公共权力有意放大或谋取“圈子利益”、个人利益、家族利益。比如，公务员考试第一名为什么被刷，是有人利用公共权力有意为之，目的是让“自己人”或“家人”上去，反复出现的“萝卜招聘”现象也是如此。又如公路乱收费、教育医疗乱收费等各种各样的乱收费等，是部门利益、圈子利益、个人利益在作怪。再如“房改”10多年以后的今天，利用“权力优势”明目张胆建造各种各样的“福利房”，官大的照分不误。还有“三公消费”和豪华办公，“权钱勾结”野蛮拆迁闹出人命等现象屡禁不止，有的现象反而愈演愈烈。
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