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读懂中国改革2：寻找改革突破口 修正权力异化的制度性改革
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竹立家（国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任）
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“良治政府”要设立制度，防止公共权力异化
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不言而喻，在国家与社会的治理过程中，公共权力难免会出现一些腐败现象，这在任何社会中都有可能发生。一般来说，腐败或权力异化的出现可能有两种情况：一种是客观的制度性的，是所谓的“制度漏洞”造成的，这要通过制度改革和制度安排来解决；一种是主观的人为的，是在个人利益、部门利益乃至家族利益的驱使下“有意识的腐败”，钻制度的漏洞，这种腐败就是“职务犯罪”，就是“公权谋私”或“权力变质”，要通过法律或纪律机制来解决。因此，无论出现哪一种状况，要彻底防止权力腐败所产生的权力异化现象，制度建设是关键。
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这就是说，对一个“良治政府”来说，防止公共权力异化的制度安排具有首要意义。我们经常讲的“改革”，是指“制度性改革”，无论是经济改革还是政治行政体制改革，其本质都是指“制度性改革”。例如经济改革，是指由“计划体制”向“市场体制”的制度性改革。而非制度性改革叫“改良”，体制的“基本盘面”不变，属于小修小补。为了防止公共权力运行过程中的异化现象，政治行政改革的首要任务是要防止制度漏洞所引发的腐败，是用民主的办法扎紧“制度的篱笆”。换句话说，为了防止权力异化和腐败，社会主义民主制度建设具有首要意义。
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因此，无论是在理论上还是在实践中，预防腐败或权力异化的制度改革、民主制度建设很重要，这也是全社会上上下下形成的“基本共识”。即要从根子上解决中国转型社会所出现的矛盾和问题，限制和制约公共权力，防止权力异化和腐败对国家民族造成重大伤害，其中政治行政体制改革是关键。从国家治理和社会主义权力体系建设的角度来看，如果没有良好的、预防权力腐败的“民主制度安排”，也不可能建立起行之有效的“防止权力异化的体制机制”。换句话说，有效的防腐反腐机制，是建立在良好的、制度性的预防体制机制基础上的。
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要通过制度性改革修正系统性错误
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近些年所暴露出的、媒体和社会公众深恶痛绝的、反复或重复出现的一些权力腐败现象说明，一些公共机构或人员，在公务活动中，不是按照宪法原则及相关法律法规、管理条例、公共政策的要求依法行政，而是根据部门利益、个人利益或家族利益“有意出错”，利用公共权力有意放大或谋取“圈子利益”、个人利益、家族利益。比如，公务员考试第一名为什么被刷，是有人利用公共权力有意为之，目的是让“自己人”或“家人”上去，反复出现的“萝卜招聘”现象也是如此。又如公路乱收费、教育医疗乱收费等各种各样的乱收费等，是部门利益、圈子利益、个人利益在作怪。再如“房改”10多年以后的今天，利用“权力优势”明目张胆建造各种各样的“福利房”，官大的照分不误。还有“三公消费”和豪华办公，“权钱勾结”野蛮拆迁闹出人命等现象屡禁不止，有的现象反而愈演愈烈。
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一种权力错误如果是偶尔出现，纠正起来还比较容易，或领导批示，或媒体曝光，都可以暂时解决。但如果一个同样的错误重复出现，就说明了这是一个“系统性错误”，比如公路乱收费乱罚款流行了好多年，大家都知道这里面存在腐败行为，但无论是罚款者、还是被罚者，大家似乎都相互配合，共同完成这一“错误过程”，这种情况纠正起来就比较困难，需要通过“制度性改革”来进行。
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之所以出现屡纠屡犯，关键是人民群众对权力形成过程、权力运行过程、权力监督过程的民主参与力度不够。换句话说，制度的“刚性”不够，社会主义人民民主原则在制度的落实上还不到位，人民民主参与权力过程的渠道和平台不完善，走过场或形式化比较严重，没有细化、可操作性不强等。我们所谓的制度的“刚性”，最根本的应是制度的“民主性”，是人民群众民主地参与政治过程和社会过程的宪法权利，是社会主义宪法规定的“四个民主”的实现，只有这样才能防止权力异化或腐败，保证社会主义公共权力的“公共性”。
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未来反腐必须注重“治本”，做好两个方面的民主制度安排
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事实上，在我国历史上，反腐一直是统治者思考的一个话题，特别是明初朱元璋反腐，可以说是最严厉的，把贪官“剥皮填草”，但腐败还是越反越多，连朱元璋本人也感叹贪官是朝杀暮犯，络绎不绝。究其根本原因，还是“皇帝一人反腐”，天高皇帝远，反腐还是“隔墙扔石头”，贪官人人存在侥幸心理，所以说在专制体制下，反腐基本是一场不可能取胜的战斗。在社会主义民主体制下，防止权力异化和腐败有了根本的制度保证，这就是人民民主，人民民主是防止权力异化和腐败的基本制度。这就是说，对权力的形成和运行过程，老百姓必须有发言权，只有老百姓有发言权，个别人个别部门才不敢滥用权力，张扬权力傲慢；只有权力运行过程公开透明，使权力摊在阳光下，权力才不会腐败与“私用”，才不会出现部门化、个人化、家族化现象；只有老百姓能真正参与对权力的民主监督，权力才会得到有效制约，才不会出现权力异化和腐败现象，握有权力的人才不会胡作非为。
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从理论上讲，要防止权力异化和腐败，用社会主义民主制度有效地约束权力，使社会主义民主落到实处，落实到制度上，我们在未来的反腐过程中必须注重“治本”，做好两个方面的民主制度安排。
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首先，要做好权力公开透明的制度安排，真正把权力摊在阳光下，只有阳光下的权力才不会异化和腐败。我们知道，任何权力都有走向腐败的天性。这不是因为公共权力本身的原因，原因在掌握权力的人。恩格斯曾讲过：“人来源于动物这一事实说明，人永远也不能摆脱兽性。因此，问题只是摆脱的多些或少些，是人性与兽性的差别。”这就是说，是人都有欲望，是欲望或多或少都具有“兽性”的一面，我们所说的人类“政治文明”或道德文明、宗教文明，就是通过一些道德、法律和宗教方面的教条、法律法规、戒律等来限制人的欲望，使人兽性的一面不至于破坏公共生活领域，不至于破坏文明得以延续发展的基本社会平衡。
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公共权力就是迄今为止我们人类能够想到的最有效制约“人的欲望”无限制发挥的最有效手段。但问题是掌握公共权力的人也是“人”，不是“神”，也可能犯错误，利用公共权力“谋私利”来满足自己的欲望。历史和现实证明，这种以权谋私的行为在任何政治体系中都可能发生，如果掌握公共权力的人能够公正地按照公众的意愿来行使权力，那就是为“天使插上了翅膀”，社会的发展进步、人民的福祉就有了保障，反之，则是为“魔鬼提供了武器”，人民的幸福和安宁就成为一个“问题”。
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当然，为了限制掌握公共权力的人利用权力“干坏事”，人类最聪明的头脑思考了几千年，只是到最近几百年才有了头绪，并逐步在制度上得到落实。这就是我们所说的“政治文明”，其核心是“使公共权力公开透明”，并“用民主的办法限制权力滥用”。当然，民主和“权力公开透明”是一个极其复杂的制度安排过程，需要我们认真去做，这是我们迈向现代化过程的“必修课”，否则，我们就很难实现从“现代化”到“现代性”的惊险一跳，跨过现代性这一“门槛”。目前我们所做的政府信息公开透明、政务公开、领导干部家庭财产申报等改革实践，是限制“权力滥用”的关键步骤，但关键是要真正去做，做好了人民就会满意。
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其次，要切实通过制度落实民主集中制原则，解决权力过分集中的问题，特别是“一把手”权力事实上高度集中的问题。我们知道，权力过分集中主要表现为我们经常所说的“财权”和“用人权”。这在我们改革进程中是一个老问题，之所以经常成为一个话题，就是因为权力腐败经常出现在这两个领域，让人无可奈何。在公共机构中，特别是一些事业单位中，权力基本集中在“一把手”的手中，花钱和用人基本是“一把手”说了算，这种权力集中的情况严重到什么程度，我们怎么估计都不过分，一些人以组织的名义“划圈子”，选用自己的人，形成家天下，搞“小金库”，群众敢怒而不敢言。
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长此以往，我们的公共组织的性质就会发生改变，权力就会异化，会对党和国家造成重大损失，必须引起我们高度警惕。我们常说要对症下药，其实，许多官员、学者，甚至普通民众都清楚“病根”所在，因为有大量的事实摆在那里，一目了然。也有大家公认的“治病药方”，比如用社会主义民主的方式、通过制度形式实现对权力的监督和制约，比如权力公开透明，比如用民主的方式选用“一把手”，比如人大代表与党代表的直选常任制，比如官员财产公开制度等等。这些都是制约监督权力的有效手段，只要我们从社会主义战略发展和国家治理现代化的高度来看待国家民族利益，用公共精神和社会良心指导我们的改革选择，把政治行政改革放到顶层设计的核心位置，我们就能把权力关在笼子里，防止权力异化，让权力为社会公共利益服务，为人民服务。
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（本文原载于《人民论坛》）
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读懂中国改革2：寻找改革突破口 中国怎样反腐败才会有效？
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郑永年（新加坡国立大学东亚研究所所长）
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中共十八大把反腐败提高到一个新的高度，新领导层一上任也即刻把反腐败提高到其最高的议事日程上来。反腐败方面的新发展对中国政治意味深远，具有多方面的含义。首先，把反腐败提高到执政党那么高的议事日程，从一个侧面说明了中国的腐败本身也已经发展到一个新的高度。实际上，刚刚过去的一年，中国政治充满了腐败的丑闻，从基层一直延伸到顶层。十八大结束没有几天，就有多名高官被暴露出腐败案件。改革开放以来，这种情况很少见。其次，腐败的深度和广度，已经深刻影响了执政党的形象和合法性。很多年来，高层一直在警告全党，腐败会“亡党亡国”。现在，各方面都已经感觉到了，如果腐败不能得到整治，那么“亡党亡国”越来越具有现实性。最后，新领导层展示了反腐败的巨大政治决心，在最低程度上减少腐败对执政党所能产生的致命影响，在最大程度上提高和巩固执政党的合法性。很简单，如果执政党继续腐败下去，哪有能力来实现民族复兴的使命？
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不过，人们所面临的核心问题在于：如何反腐败才有效？反腐败早已经不是新鲜事。改革开放以来，每一届新领导层和新政府都是反复强调反腐败的，反腐败运动也从来就没有间断过。同时，中国也一直在向世界上所有清廉的国家和社会学习，学习它们如何有效反腐败。到今天，能学的，已经学了；能做的，也已经做了。但为什么腐败还是继续变本加厉呢？这才是需要人们深刻思考的。
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