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读懂中国改革3：新常态下的变革与决策 社会公正与国家治理现代化
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竹立家（国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任）
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在全球化和信息化的背景下，中国作为一个巨型国家的“社会结构性”转型，是21世纪中国社会主义改革的进程和效果，必将对“世界的合理化”程度和人类文明的进程与走向产生决定性影响。无论你愿意还是不愿意，“中国因素”都是实现“全球治理”和建立一个更为公正合理的世界的关键环节。
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唯其如此，对当代中国“发展文本”复杂多样甚至相互矛盾的解读才成为国内外的时髦话题，对中国发展现实的深度观察、研究、认知、分析、判断才五花八门，莫衷一是，但有一点是肯定的，即中国从100多年前的“边缘国家”向“中心国家”的挺进是一个毋庸置疑的事实，这不但将极大地改变人类文明的面貌，反映时代精神的未来走向：也将对全球化时代的“社会主义发展模式”的形成产生重大影响。中共十八届三中全会决定提出全面深化改革的战略方针和国家治理现代化的战略目标，是和平建设时期社会主义改革与发展的总纲领，是在全球化信息化时代建设好、发展好社会主义的基本指针。
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这就是说，通过“五位一体”的全面深化改革实现国家治理现代化的目标，是社会主义国家在人类文明新的历史发展阶段，面对人类文明转型和社会主义社会转型的双重转型而产生的新矛盾新问题，所提出的社会主义国家发展战略，蕴含着丰富的理论和实践内涵，对推动未来社会主义改革与发展具有非常重要的意义。
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国家治理现代化的价值意蕴
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从政治哲学或公共哲学的角度讲，国家治理现代化蕴含着一个基本的内在价值或终极价值，即“什么性质的国家治理”及“追求什么样的现代生治理和发展目标”。因此，对国家治理现代化这一概念的正确解读，价值维度或意识形态是一个关键的指涉领域。这就是说，在当代世界，社会主义国家治理与资本主义国家治理体系、方式、方法、价值目标等有着本质的不同，对理想社会的界定存在着巨大差异，这就要求我们必须审慎、仔细、意义明确地使用“国家治理”和“现代化”这些概念，特别是当现代化与国家治理联系在一起的时候。
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不可否认，由于种种原因，20世纪90年代东欧剧变以后，我们基本上是在资本主义的话语体系中讨论现代性话题，是在西方人建立的知识框架体系中来认识世界，所使用的概念工具和分析框架，受新自由主义的影响比较大。可以说，随着全球化和中国改革开放进程的加快，中国影响世界和世界影响中国的互动、交流、渗透的速度也在加快。因此，在中国改革开放的过程中，如何按照社会主义的意识形态或核心价值构建现代化的国家治理理论及实践，防止资本主义的意识形态霸权，实现社会主义国家的国家治理理论创新，以公正而不是以自由为核心价值重构社会主义改革的话语体系，是新的建设时期社会主义理论构建面临的艰巨任务。
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从全球的视野来看，“近年来影响深远的惊人的技术发展，即人们所说的‘信息革命’，似乎预示着会出现一种极为不同的社会类型，并且很可能造成一些不同的社会和政治问题”。事实上，这种状况在全球范围内已经发生，并对我国全面深化改革造成了重要影响。在我国社会主义改革与发展的新时期新阶段，中国的国家治理水平的提升面临着国际国内两个方面的困难，这极大地增加了中国社会转型的艰巨性和复杂性。众所周知，国际方面主要是全球化和信息化的冲击，使中国成为开放世界的一个重要组成部分，我们必须面对国家间权力重组和利益再平衡及价值冲击的全新课题，也必须应对全球化和信息化所带来的国内现实的重大变化；国内则主要涉及传统习惯、文化观念、道德和政治价值、经济结构、社会结构、权力关系的变迁所带来的新的改革课题。这两个方面的课题对中国国家未来的国家治理能力提出了全新的考验，即在一个“不确定性”的世界和时代，给国家一个“确定性”的未来。
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不言而喻，从全面深化改革或谋划改革全局的角度来看，中国目前的现实形态纷繁复杂、千头万绪，社会的结构性变动已经悄然而至，社会层序结构发生了不可逆转的变化，我们已经面对一个全新的现实，中国已进人风险社会，这要求我们的国家治理体系和国家治理能力也必须发生变化。
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但从历史哲学的高度来看，一个国家的治理体系和能力，是建立在意识形态或国家信仰的基础之上，并在这种国家信仰基础上的制度建构能力。因此，在论及现代国家治理这一重大问题时，必须既要跳出就事论事的狭隘思维，又要避免僵化的教条主义思维，既要坚决防止对现实描述的扭曲而导致现实的不在场，又要防止理论解释的不准确而导致理论的不在状态，从而错失改革良机，加大改革成本。“与过去几代人得到的相比，我们以财富和知识等形式存在的手段极为优越，但是利用这些手段追求的目标之价值，却是不确定和有争议的。”面对新形势和新的改革任务，改革要有新思维，改革谋划要有新高度，这就是说，国家发展战略和国家治理能力的构建，必须以“价值”和“制度”建设为核心，从公正的价值和公正的制度两个方面夯实社会主义的国家信仰基础。
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首先，在当代世界，国家治理现代化的根本表征，主要取决于其所信奉的政治价值和道德价值对社会公众的吸引力。社会的秩序与稳定是明确的意识形态引导的结果，同样，意识形态的混乱不但导致依据这种意识形态对现实的理论解释能力下降、没有说服力，使之成为欺骗或虚假意识，丧失社会群众基础；而且造成这种社会所追求的理性社会蓝图丧失吸引力，最终导致社会变迁能力和改革动力衰退，使个体和社会失去了发展的目标之价值。特别是在社会转型期，意识形态的混乱更容易导致整个社会的价值迷茫，使社会危机内化为个人危机，从而引发社会矛盾与问题丛生，致使社会团结、社会合作、社会凝聚力销蚀，使国家运用已有的战略资源和经济成果的能力以及民众支持力的双重衰减，并最终导致国家治理能力的下降。
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从人类文明发展史来看，社会重大转型期所形成的价值迷茫，往往是引发关于社会和个人发展价值争论的重要原因。无论是中国的春秋战国时代，还是西方的希腊化时代和启蒙时代，这种关于发展价值的争论都是非常明显的。一般来说，在社会转型期，社会公众对社会发展的价值探寻基本是沿着三个方向进行的，一是自我安慰地面向过去，在传统价值中寻找出路，这当然在变化了的现实面前没有出路；二是激烈地拒绝现实，敷陈改革乃至革命的思想，寻求新的发展价值；三是消极地脱离、逃避、远离社会，或听天由命，或我行我素，虚化价值的社会意义。
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因此，在社会转型期，要有效地推进实现国家治理现代化，意识形态的明确性和核心价值的坚定性具有重大意义，是我国未来沿着社会主义改革道路奋然前行的基本前提，也是体现中国共产党国家治理能力的价值基础，是凝聚民心的基础性工程。毋庸置疑，社会主义社会制度建立以后，社会主义国家的意识形态和核心价值，基本是通过社会主义的宪法原则和价值表达出来的，宪法是全社会的政治价值共识，是社会主义社会制度构建的基本依据。我们知道，价值哲学，包括政治价值和道德价值，是一种实践哲学，换句话说，它的关键意义不是理论表述的完美无缺，而是在实践中的有效实现程度。国家领导力的重要体现，也主要表现为落实和践行宪法原则和价值的能力。在当今世界，社会主义与资本主义的竞争，主要表现为价值和制度的竞争，社会主义公正民主和资本主义自由民主的价值与制度安排的结果，将会对人类文明发展走向的选择产生重大影响。
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其次，国家治理体系和治理能力的提升主要表现为制度凝聚力的实现程度。与传统的熟人社会主要讲道德不同，现代的陌生人社会主要讲规则。通过道德治理的社会一与通过规则治理的社会是人类文明发展的两个根本不同的阶段：前者预设了人的不平等，所谓“君子之德”与“小人之德”，社会的管理者天然具有人格上的政治与道德优势，是所谓的“教人者”，具有物质上和道德上的特权，是社会的道德表率，一旦这些人的道德出了毛病，社会离礼崩乐坏就不远了；相反，规则治理的社会预设的前提是人人平等的社会，即“法律面前人人平等”，社会没有特权阶层存在。强调只有人人都讲规则而不是只谈道德，社会才会向善有序，国家才能富强安宁。
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通过制度或规则规范人的社会行为，特别是权力行为，在全球化的当代世界是一个国家治理能力或水平的重要表征——全球化不仅仅是大规模体系的产生，还是社会体验的本土化以及个人环境的转变。全球化使我们面临着一个全新的现实，这就要求我们的社会治理方式也必须发生改变。我们经常讲的所谓治理水平或政治文明，其本质就表现为制度联动水平或制度文明，是通过制度把权力关在笼子里。马克斯·韦伯在论及历史上的领导类型时，把领导类型划分为传统型、超凡魅力型、法制型三种类型，认为后两种是近现代议会民主制下领导权威形成的主要特征，虽然韦伯比较倾心于政党政治下的超凡魅力型政治领袖的品质，但他强调所谓的资产阶级议会民主，是把法制型和超凡魅力型这两种政治权威的优点结合在一起，是牢固的制度结构保证了国家持续、稳定的领导权威或治理水平。
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社会主义的根本制度形态是人民民主制度。在社会主义条件下，人民是权力的主体，人民的参与治理也是体现国家治理水平的基本标志。社会主义宪法原则和价值保证了人民的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的基本权利，公共权力的运行必须始终是一个不断实现人民群众权利的过程，受人民群众的监督和制约。与资本主义社会不同，社会主义社会的国家治理能力，最根本的体现就在于人民是国家的主人，人民满意是国家治理水平的基本体现。社会主义的改革与发展，就是一个逐渐把社会主义的价值在制度上具体落实的过程。只有在制度上切实落实人民的民主权利，制度的刚性逻辑才会把社会主义社会带入一个公正和长治久安的境界，现代化的社会主义的国家治理水平才会得到充分体现。
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改革是制度性改革。现代化的国家治理水平主要体现在公共权力运行的质量上，运行的标准就是社会公正和人民是否满意。因此，通过制度凝聚民心，从制度上限制公共权力的私化、贪腐、滥用、特权等人民群众看得见又极端不满的现象，用民主的方式规范公共权力，防止一些人“以改革和组织的名义干坏事”，败坏社会主义的声誉和党的威信，是社会主义社会国家治理的关键环节，也是国家治理现代化的重点领域。
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总之，在社会主义改革与发展的新阶段，国家治理现代化的实现必须要有明确的意识形态或客观价值的支持，并具有在这种明确的价值引导下的制度改革和建一设能力。唯其如此，我们才能建立一个人人心情舒畅、安居乐业的公正的社会主义政治文明的社会，只有实现了社会主义的政治文明，才能建立当代社会主义社会的国家治理新秩序，也才能真正实现好和发挥好社会主义的政治优势，推动国家治理现代化。
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国家治理现代化的基本内涵
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在现代化的语境中，“治理”这一概念包含着四方面的意义：一是从治理实体来说，强调治理主体的多元化，以与传统社会的政府是单一的治理主体相区别，政府、社会、市场乃至个体的多元共治是其根本特征；二是从治理价值来说，强调治理主体的权利与义务及责任平等；三是从治理本质来讲，强调淡化权力、注重权利，即政府作为“权威性的治理主体”，要尊重其他治理主体的权利，也就是说治理要从强制走向协商；四是从治理过程来说，强调公民参与式治理而不是单纯的政府主导式治理。
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如果从国家治理的内涵来讲，主要包括国家治理体系和国家治理能力两个方面。一般来说，内在地蕴含着国家信仰的国家治理体系是基础，只有在一个现代化的社会主义国家治理体系的基础上，国家治理能力才能得到有效的发挥，社会主义的发展价值才能得到有效实现。同时，我们也应该明确地指出，国家治理现代化的本质是一个社会对政治资本和社会资本的有效运作，特别是社会资本能把人们团结为群体，增加了信任，可以有效地推动国家治理目标的实现。
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国家治理体系的现代化规定着公共权力的基本运行框架。因此，国家治理过程，本质上是规范、约束权力的运行过程。一个现代化的国家治理体系，本质上讲是一个政府职能合理到位，政府权力边界清晰，公共权力不缺位、错位和越位的科学治理的权力运行体系，是一个严格按照依法治国原则而运行的规则治理体系，是一个依据人民民主原则，实现人民群众民主参与政治过程的民主治理体系，也是一个把公众福利放到首位的民生服务体系。因此，国家治理体系的现代化，一个基本前提就是政府职能体系的科学化规范化界定，逐步实现政府的有效限权、放权和分权体系，用制度保证权力的纯洁性，实现社会公正，达到社会共治。
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在一个全球化和信息化时代，一个现代化的国家治理体系，有三个最重要的特征 : 一是通过转变政府职能，实现国家“权力体系”的现代化；二是“依法治国”体系的现代化；三是“民主治理”体系的现代化和“民生服务”体系的现代化。可以说，合理的政府权力体系、依法治国体系和民主治理体系，是国家治理合理化、现代化的本质内涵。
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首先，合理界定的政府权力体系是国家治理的权威主体，是实现现代国家多元共治的关键环节。我们知道，政府权力体系的现代化，本质上表现为政府职能的现代化，是政府的有效限权、放权和分权。无论是在理论上还是在实践中，限制政府权力，建立有限政府，是政府现代性的根本标志。政府作为国家治理的主体，其职能的合理界定和边界的合理划分，决定着国家治理的质量。政府超出自己的职能范围对市场活动和社会过程的不合理干预，将使正常的市场秩序和社会秩序遭到根本性的破坏，带来大量的经济问题和社会问题，引发了大量的社会矛盾，使政府处于一个费力不讨好的尴尬地位。与此同时，政府的不合理干预也抑制了市场和社会的创新性活力，使公平的市场竞争体系和公正的社会良性运行体系遭到人为的破坏，从一而消解了市场和社会的自我修复能力，加大了国家治理的难度。因此，政府职能转变的个关键前提是政府的自我定位，是建立一个有限政府而不是一个全能政府，真正实现“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”，形成职能边界清晰的政府、市场、社会共治的现代国家治理体系。
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