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世界新秩序 导论
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一种可能性的存在并非独立于我们意识之外。在真实世界中这种发展的可能性依赖于人们富有想象力的把握，而正是这些人推动真实世界的运转。
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——尼尔·麦考密克(1)
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恐怖分子、买卖武器者、洗钱者、贩毒者、拐卖妇女儿童者和知识产权的现代抢夺者都是通过全球网络运作的(2)。有意思的是，各国政府也如此。政府官员——警方调查员、金融监管者，甚至法官和立法者——越来越在全球范围的网络上交换信息和协调行动以打击全球犯罪，解决共同的难题。这些政府网络是21世纪世界秩序的一个重要特征，但在解决全球治理的各种核心问题时人们对其重视不够，支持不大，利用不足。
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想一想9·11事件发生后的例子。布什政府迅即组织起一个特定的国家联盟以便在反恐战争中为其提供帮助。公众的注意力集中于军事合作，但金融监管者的通过网络确认和冻结恐怖组织资产，执法官员通过网络分享关于恐怖嫌疑分子的信息，情报行动人员通过网络努力防范另一次袭击，这些都是同样重要的。的确，边界的“新安全”和集装箱炸弹方面的专家坚持说，负责海关、食品安全以及各种监管的国内机关必须把它们的触角延伸到海外，途径是通过重组并与外国对口单位更密切地合作(3)。当美国得出结论，根据国际法它无权拦截朝鲜船只把导弹运往也门后，它转向各国的执法当局，相互协调，在领土之外执行其国家刑事法律(4)。网络化的威胁要求作出网络化的反应。
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再转向全球经济，财政部长和央行行长的网络一直是对国家和地区金融危机作出反应的关键行为者。八国集团是一个国家首脑的网络，也是财政部长的网络；是财政部长们就负债最严重的国家关于减免债务的呼吁如何作出反应一事做出关键决策。财政部长和央行行长单独举行记者会宣布对危机的政策反应，如1997年的东亚金融危机和1998年的俄罗斯危机(5)。20国集团是一个专门成立为防止未来危机的网络，现由印度财政部长领导，由20个发达国家和发展中国家的财政部长组成。更广泛地看，国际证券专员组织（IOSCO）在1984年得以建立，1990年代继之而起的有国际保险业监督者协会的创立，以及所有三个组织加上世界上负责金融稳定的各国和国际官员形成了一个网络，形成了金融稳定论坛(6)。
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在国家安全和全球经济之外，各国官员的网络正在努力工作，改进跨越边界的环境政策。在北美自由贸易区内，美国、墨西哥和加拿大的环保机构已经建立了一个环境执法网络，提高了这三个国家环境监管的有效性，尤其是在墨西哥。从全球范围看，环境保护署（EPA）及其荷兰的对口部门成立了国际环境遵守和执法网络（INECE），该网络向全世界的环保机构提供技术援助，举行环境监管人员学习和交换信息的全球性会议，并且开办了一个网站，上面有培训录像及其他信息。
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建立网络的并非只有监管者。各国法官通过会议、司法组织和互联网相互交流各自的裁定。宪法法院法官越来越多地相互援引各种问题上的裁决，从言论自由到隐私权不等。确实，美国最高法院安东尼·肯尼迪大法官援引了欧洲法院（ECJ）在2003年一个重要判定中的一项裁决，否决了得克萨斯州的一个反鸡奸法。不同国家破产领域的法官们就多个小条约进行谈判，以解决复杂的国际案子；跨国商业争端中的法官们已开始视自己为全球司法体系的一部分。各国的法官也就贸易和人权问题与其国际同行直接互动。
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最后，甚至立法者，由于他们与植根于领土的选民的直接联系，是最自然地偏袒内向的政府官员，可他们也在跨越边界。国际议会组织尽管无效，传统上却一直颇有意义，但今天各国的议员正在举行会议，就死刑、人权和环境问题采取和公布共同的立场。他们在立法倡议中相互支持，提供培训项目和技术援助(7)。
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每一个网络都有特定的目标和活动，这取决于其议题领域、成员和历史，但总起来看，它们也履行某些共同的职能。它们扩大监管范围，允许各国政府官员跟踪各家公司、公民组织和罪犯。它们在网络成员之间建立起信任和联系，这反过来又激励大家努力建立良好声誉，避免坏名声。这些是长期合作必不可少的条件。它们就其自身活动定期交换信息，开发优秀工作实践的数据库。例如，在司法领域就共同法律问题的不同解决方案建立数据库。它们向欠发达国家的监管者、法官或是立法者提供技术援助和职业社会化。
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在一个全球市场、全球旅行和全球信息网络、大规模杀伤性武器和全球规模环境退化的世界里，各国政府必须具有全球触角。在一个它们运用其硬实力经常受到限制的世界上，政府必须能够利用软实力：说服和信息的力量(8)。与此相类似，有效全球监管的一系列重大障碍在于许多发展中国家就是没有能力把纸上的规则转化为实际行为变革，在这样的世界里政府不仅要能够谈判缔结条约，而且要提升能力使之得到服从。
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政府网络被理解为一种全球治理模式，能满足这些需求。就像商业和公民组织已经发现，它们结成的网络成为为信息时代有效运作提供速度和灵活性的理想模式。但与联合国秘书长安南所倡导的无一定目的的“全球政策网络”（在那里从来不清楚谁代表谁行使权力）不同，这些是由各国政府官员组成的网络，他们或由选举产生的官员任命，或者直接选举自己。在最佳情况下，它们能行使一个世界政府的许多功能——立法、行政和司法——而无其形式。
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一个政府网络的世界，作为一种外交政策选择，与传统国际组织并行甚至在其之内运作，对美国应尤其具有吸引力。美国一直坚持认为许多国际问题具有国内根源，并在国内这一层次上而非只是在国家之间得到阐明，但也要理解多边而非单边地阐明这些难题的重要性，理由在于这样做的合法性、分散压力和有效性。正如下面将进一步讨论的，政府网络可以为失败的、羸弱的或转型国家中的国内政府提供多边的支持。在重建一个国家如伊拉克、或在支持和改革其他国家政府，以避免专制和自我毁灭方面，它们可以发挥关键作用。
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此外，政府网络对美国的力量带来另一方面的影响，它在全世界引起的不满可能下降。政府网络使美国各种官员同外国同行接触，在这种情境下他们有很多可以教给别人，也有很多要学习，其他国家可以经常提供各种可供选择的强有力模式。在许多监管领域，诸如竞争政策、环境政策和公司治理等，欧盟吸引了与美国一样多的模仿者。在宪法权利方面，全世界的很多法官长期以来遵循了美国最高法院的判决，但是现在正转向南非宪法法院或加拿大最高法院求取经验。
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在美国的监管、司法或立法路径占支配地位的国家，通过吸引而非强制保持自身力量是有可能的——正是约瑟夫·奈一直在告诫美国去运用的那种软实力(9)。这种吸引力来自才干、正直、胜任、创造力以及时间和思想上的慷慨——美国的监管者、法官和立法者向他们的外国同行展示了所有这些特征。在美国不占支配地位之处，其官员可以表明他们事实上愿意倾听别人并向他们学习，而这正是外部世界看来日益心存疑虑之处。
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然而，看到这些网络的存在——很少去想象它们会变成什么样——要求一种更深刻的概念转变。停止把国际体系想象为一个诸国的体系——像台球或黑箱似的单一实体——服从独立于和“高于”这些国家的国际机构所建立的规则。开始考虑一个各国政府的世界，行使政府基本职能的所有不同机关——立法、判决、执行——既在国内互动也与其外国和超国家的机关互动。国家仍存在于这一世界上；的确，它们是极重要的行为者。但它们在“分解”。它们不仅通过外交部相互联系，而且通过监管、司法和立法渠道而相互联系。
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这一概念转变就是本书的核心内容。经由分解的而非统一的国家之镜看世界，使领导人、政策制定者、分析家，或者就是关心时事的公民看到过去隐而不见的全球政治体系的特征。政府网络突然生机勃勃，从金融行动特别工作组（FATF），一个财政部长及其他金融监管者的网络，负责追踪洗钱者和恐怖主义的资助者，到自由贸易委员会，一个负责解释北美自由贸易区的贸易部长网络，到一个负责边境控制的部长网络，致力于在9·11事件后建立一个边界安全的新机制。同时，分解国际组织也是可能的，人们看到了国家监管者和法官及其超国家的同行之间的“垂直网络”。这方面的例子包括欧洲各国法院与欧洲法院（ECJ）之间的关系，或美国、墨西哥和加拿大法院与北美自由贸易区仲裁法庭之间的关系。
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同样重要的是，这些不同的透镜使得为未来世界秩序想象一系列真正新颖的可能性成为可能。这一秩序的基础材料将不是国家而是国家的各部分：法院、监管机构、各部、各立法机关。这些林林总总的机构内的政府官员将参与许多不同类型的网络，超越国家边界，在国家和超国家机构间建立联系。其结果就是，世界看起来像是洛克菲勒中心的阿特拉斯神以肩顶起的地球（见下图），因日益密集的网络之网而纵横交错。
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这一世界仍将包括传统的国际组织，如联合国和世界贸易组织，尽管这些组织中有很多可能成为政府网络的主人和来源。它的特征仍将是各国在重要问题上尤其是安全事务上如统一国家一般互动。还有，它当然依旧是一个军事和经济力量起作用的世界，政府网络不可能取代军队或财政部。
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然而同时，相比于我们当今的世界秩序或者一个世界政府（其中位于民族国家之上的一套全球制度在执行全球规则），一个政府网络的世界将是一种更为有效也可能更为公正的世界秩序。在一个网络化的世界秩序中，除了国家政府把它们的权威明确授予跨国机构之外，首要的政治权威仍停留在国家层次上，国家政府官员将愈来愈置身于个人和机构关系的网络中。他们都将在国内和国际竞技场上运作，行使国家权威以执行政府间和国际义务，代表他们国家的利益，同时与他们的外国和跨国同行共事，发布与收集信息，合作执行国家和国际法律，协调国家法律和规章，解决共同的问题。
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1.全球化的悖论：既需要又惧怕更多的政府
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世界上的各国人民及其政府需要全球机构来解决只有在全球规模上才能解决的集体难题。它们必须能够围绕一系列主题通过各种手段制定和实施全球规则。进而言之，人们已习以为常的是，宣称1940年代后期在经过一场非同寻常的战争并面临一系列不同于我们今天面临的威胁时创建的国际制度已经过时了，不足以对付当代的挑战。它们必须进行改革，甚或重塑；新的制度必须得到建立。
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但世界政府既不可行也不可求。这样一个政府的规模和范围会对个人自由构成无法避免的威胁。此外，要统领的各国人民的多样性几乎不可能构建出一种全球民主。在全球现有的民主形式中没有哪一种看来能够克服这些障碍。