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2.分解的国家
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十年间有关全球化的公共和学术讨论的参与者常常集中于两大转变：从国家到全球和从管辖到治理。他们对第三个转变的注意要少得多，也即从单一的国家到分解的国家。
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分解的国家听起来像是模模糊糊的弗兰肯斯坦——一个笨拙、无头的官僚魔鬼。事实上，并非那么恶意。它只不过是不同国内政府机构从事超越边界的活动（经常是与外国同行一起）的需求和能力的上升。它是监管者跨越边界追寻监管对象，是法官与其外国同道谈判达成微型条约以解决复杂的跨国案子，立法者商讨最佳方式以创制和通过影响人权或环境的立法。
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在与统一国家作对比时，分解国家概念的重要性只会变得更为明显，前一个概念长期支配了国际法律和政治分析。国际法学家和国际关系理论家们一向知道他们所描述和分析的实体作为国家而相互作用，它们实际上是远未复杂化的实体，但统一意志和行动能力的虚构对于描述和预测国际体系中的结果这一目的运作完好。例如在美国宪法中，最高法院和总统经常求助于詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中著名的宣称：“如果我们在各方面要成为一个国家的话，显然应该与其他各国发生关系”(24)。而在国际法中，国家主权的基础性前提传统上假定国际体系的成员无权刺穿国家（statehood）之幕。
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在一个基于统一性国家的国际法律体系中，国际合作的范式是多边国际公约，在各种国际场所中谈判经年达成，以华丽的辞藻和正统的形式签署和批准，通过一个国际性秘书处的努力给予其持久的生命，秘书处的成员推动和协助正在进行的多回合谈判，这些谈判旨在获得对已被接受的义务的遵从，扩大现存规则的范围和精确性(25)。参与这些谈判的各个“国家”被预设为以一个声音说话——这是由国家元首或外交部长所代表的声音。一个特定政府的不同部分之间的任何分歧都在国内得到解决，统一国家的分析透镜遮掩了这些不同政府机构的存在。
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结果是固执地采用分析障眼物，使我们只能根据自己强加的观点来看“国际体系”。比较一下我们对国内政府的研究途径：我们知其为不同机构的一个集合。我们称其为“政府”，但我们可以同时区分法院、国会、监管机构和白宫本身的不同活动。除了总统的言行，国会的言行，或最高法院的言行外，我们不选择筛选出一切其他东西。但我们在国际体系中是这样的。
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经由统一国家的视角观察国际体系导致我们集中于传统的国际组织和机构，它们是由正式国家授权所建立和组成的。然而相反，以我们思考国内政府——具有不同角色和能力的不同机构的集合——的方式思考国家提供了一面透镜，使我们看到一种新的国际景象。政府网络正在各处兴起。
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水平的政府网络——跨越边界的国家官员同行之间的联系——是最容易确定的。不那么常见但又潜藏重要性的是垂直的政府网络，即那些国家政府官员同其超国家同行之间形成的网络。垂直政府网络的前提，是相对而言国家很少决定将其主权授予它们之上一个拥有真正权力的机构——一个法院或一个监管委员会。那个机构真正可以说是与国家政府机构相并列地存在。在这些垂直网络存在的地方，如欧盟内国家法院和欧洲法院之间的关系中，网络使得超国家机构的效果最大化。
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本书的前三章描述了当前的世界，是经由分解国家而非单一国家的视角来看的。它们聚光于各种政府官员间许多不同类型的政府网络，水平的和垂直的。“网络”概念有许多不同的定义，我使用很广泛的定义。要点是除了传统的国家间互动之外，抓住各个政府机构同其海外的或之上的相应机构互动的所有不同方式，就当前目的而言，一个网络是相似政府单位间一种定期和有目的关系的模式，这些政府单位是跨越把各国分开和把“国内”和“国际”领域分界的边界线而工作的(26)。
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第一章视监管者——从中央银行家到公用事业专员——为新外交官。世界上的大使馆已成了定期招待监管者们来与其他监管者会面的地方。监管网络分布很广，从非正式的双边和多边网络到更为制度化的跨政府监管组织，如巴塞尔委员会和国际证券专员组织。这一章区分出不同的监管网络中：传统国际组织内的、作为行政协议的结果而建立的，以及特定监管者之间通过越来越定期的接触而自发产生的。它也确定了三大网络类型：信息网络、执行网络与和谐化网络。
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第二章转向法院。法官或许是最令人惊讶的造网者，但他们同其国外同行交往也日益增多。这种互动有些较被动，主要是相互学习和引用判决。在其他情况下，法官们形成自己的组织，积极开发各项原则使之能在跨国诉讼中更好地合作。它们可以说是既参加了信息网络又参加了执行网络。贯穿所有这些活动的，是国家和超国家法官中一种意识的增长，即他们参与了共同的判决事业。结果不是一个正式的国际法律体系，而更多的是一个全球法院共同体。
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第三章描述了一个与之平行的立法网络的世界，尽管发展还不充分。立法者在无数国际条约和组织的框架下走到一起，并已开始更自发地联系起来以就共同感兴趣的问题，如人权、环保和反对死刑等，分享信息和协调活动。不可避免地，立法者主要对国内选民作出反应，因而从外部网络中获益较少，有时甚至要付出代价。另一方面，与那些由监管者和法官们所共享的视角相比，立法者们具有十分不同的视角相互共享，他们能够对特定的政策问题发挥更为直接的跨政府影响力。
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3.一种世界新秩序
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鉴于现有政府网络（包括水平的和垂直的）的范围和性质，使得假想一种真正的世界新秩序成为可能。就这些目标而言，“世界秩序”描述了一个全球治理的体系，它把合作制度化，充分遏制冲突，以使得所有国家和人民都能实现更大的和平与繁荣，改善他们对全球的管理，达到最低标准的人类尊严。“世界新秩序”的概念已被人们运用和过度运用来指称一切，从乔治·H·W·布什的冷战后世界美景到9·11事件后的地缘政治图景等等。尽管如此，我用它来描述有关世界秩序实际基础结构的一个不同概念架构——这种秩序的基础是分解的国家机构之间一个复杂的三维联系网络。
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回想一下洛克菲勒中心的阿特拉斯神和他的地球。一个分解的世界秩序将是由无数的政府网络织成格子状的世界。这些将包括水平的网络和垂直的网络；各种收集和分享信息的网络、政策协调网络、合作执法的网络、技术援助和培训网络，或许最终制定规则的网络等。它们将是双边的、多边的、地区的或全球的。合在一起，它们将为全球治理提供框架或基础结构。
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要充分认识这一图景的意义，再回顾一下我们有关 “国际体系”甚至“世界秩序”的隐性的思想地图。这是一张前哥伦布式的平面图，各个国家存在地表上，而国际体系则漂浮于其上。国际组织也生存于其中——与作为其成员的国家相分离并位于其上。实际上它们被视为管理着国际体系或建立了全球秩序，就这个范围而言，它们必须构成一个国际官僚机构，在形式和功能上对应于它们“之下”各个国家的国内官僚机构。
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相比之下，在一个政府网络的世界中，在国内担任法官、从事管理、进行立法活动的同一批官员也外延至他们的国外同行，帮助解决当国家行为体和问题溢出其边界时产生的治理难题。从这一角度看，全球治理不是像国家管理其公民那样管理国家，而是提出问题，解决由于公民走向全球而产生的难题——从犯罪到商业再到公民参与。甚至在真正超国家的官员参与垂直政府网络之处——意味着法官或管理者实际上行使各国授予的主权权威——他们必须同其国家同仁密切合作，必须抑制国家强制权力以保持有效性。
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不同问题领域的学者和评论家已开始确定这一基础结构的各个部分。譬如金融管理者正变得习惯于把新的国际金融架构描述为各个网络——包括G7、G8和G20、巴塞尔委员会和国际证券专员组织——加上传统的国际机构，如国际货币基金组织和世界银行。欧盟的学者，如上所说，正日益熟悉“以网络管理”这一概念。环境活动分子会立马把与北美自由贸易区相联系的一些机构认知为由美国、加拿大和墨西哥的环境保护机构组成“环境执法网络”(27)。而宪法学者、人权活动分子和跨国诉讼者会不避跨国司法网络概念来描述世界上的法院日益互动的各种方式。
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此外，世界上的不同地区和政治组织已经有意识地采用了这一组织形式。在欧盟之外，APEC和北欧体系实际上都是“网络的网络”，即由各国部长和议员的网络组成的组织。英联邦长期来也是如此建构的，尽管其监管者、法官和立法者的众多网络是随着时间的推移更逐步地形成的。而经济合作与发展组织（OECD）则是一个国际机构，主要功能是召集不同的国家管理者网络来解决共同的难题，提出标准的解决办法。
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第四章勾画了一个基于政府网络的分解的世界秩序概念。它以描述刚才提到的网络化组织和协会开始。然后转向分解的世界秩序的垂直维度，描述了跨国官员及其国家同行可以扮演的更有限但至关重要的角色。本章的最后部分转向政府网络和传统国际组织间的关系，探讨国际组织本身分化为司法、管理和立法组成部分的可能性。本章的描述和分析既是事实也是想象。我勾画了什么是现实、什么是可能。我还从规范的立场假定，以水平和垂直政府网络的结合为基础、在我们当前和未来国际组织内运行的世界秩序，可以成为对全球化悖论的一种可行和可求的反应。
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这样一个计划完全可能被指责为傲慢或至少是蛮干。如果我这样尝试，那是因为我相信，每天与全球规模上的各种难题苦斗的政治家和政策制定者需要一个有结构的和持久的理论远景，应为之努力，即使永远无法完全达到。正如尼尔·麦考密克在本章一开头的引语中所写道的，“一种可能性的存在并不独立于我们意识之外”。为了获得一种更好的世界秩序，我们必须相信它是可能存在的，并且愿意足够详尽地以它实际可以建立的那样描述它。
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前提
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当然，世界秩序无法有一个蓝图。这里所提出的建言是正在进行的活跃辩论的一部分。遵照这一辩论的精神，认识到我提出的世界秩序模式有赖于描述性和预见性经验断言相结合是十分重要的，基本内容可以概括如下：
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● 国家不是国际体系中的唯一行为者，但仍是最重要的行为者。
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