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前提
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当然，世界秩序无法有一个蓝图。这里所提出的建言是正在进行的活跃辩论的一部分。遵照这一辩论的精神，认识到我提出的世界秩序模式有赖于描述性和预见性经验断言相结合是十分重要的，基本内容可以概括如下：
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● 国家不是国际体系中的唯一行为者，但仍是最重要的行为者。
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● 国家并未在消失，但它正在分解为其构成机关，它们正日益跨越边界，主要与其国外同行互动。
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● 这些机关仍代表独特的民族和国家利益，即便它们也认识到作为法官、监管者、部长和立法者有共同的专业认同和实质性经历。
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● 当有必要时，不同的国家已经并将继续形成各种机制，重新聚合其不同机关的利益。因此在许多情况下，国家仍将作为单一行为者以更为传统的方式互动。
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● 政府网络与更为传统的国际组织并存，有时存在于国际组织之内。
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这些前提主要是从前三章展示的经验材料中提取出来的。它们把水平和垂直政府网络运作的构成和情境具体化了。但它们也把我没说的东西具体化了。我并不是说一个政府网络的世界新秩序将取代现存的国际制度基础结构，而是补充和增强了它。国家可以因多种目的在多种情境下分解，但在必要时仍可以是完全的单一行为者，如在发动战争的决策中那样。甚至它们的组成部分仍以各种方式代表了国家利益。
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水平网络
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分解后世界秩序的结构核心是各国政府官员在其各自问题领域内的一套水平网络，其范围从中央银行业务经反托拉斯管理和环境保护到执法和人权保护。这些网络既在直接对国家政治过程作出反应的高级官员（部长层次）间运作，也在相对较低层次的国家管理者之间运作。它们可能令人惊讶地自生自发——非正式、灵活、成员各异——或者在正式国际组织之内制度化。比如，各国财政部长们在G7和G20的支持下定期举行会议，也作为国际货币基金组织董事会的成员定期会面。他们在这两个论坛内可以行使权力的范围和种类有很大不同，但基本治理结构和董事们的身份是一样的。
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水平信息网络，顾名思义，把监管者、法官或立法者聚拢在一起交换信息，收集和提炼最佳实践。这种信息交流也可以通过一个国家的官员向另一个国家的官员提供技术援助和培训项目而发生。这种培训的方向也并不总是从发达国家到发展中国家；它也可以是从发达国家到发达国家，比如美国的反托拉斯官员就曾花费六个月培训其新西兰同行。
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执法网络的形成很典型，原因在于一个国家的政府官员没有能力执行另外一个国家的法律，不管是通过管理机构还是通过法院。但执法网络也不可避免地必须涉及大量信息交流，还可能涉及各种类型的援助项目。立法者还可以就如何起草相互补充的法律以便避免执法漏洞。
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最后，和谐化网络，一般地是由条约或行政协议授权，把监管者聚集起来，确保他们在一个特定实质性领域的规则与共同的管理标准相一致。法官们也可以从事相应的活动，但其方式要与众不同得多。和谐化经常是政治上非常有争议的，其批评者指责实现趋同的“技术”过程忽视了国内公众中的许多赢者和输者，其中大多数人对该过程没有任何影响。
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垂直网络
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在一个分解的世界秩序中，水平政府网络要比垂直网络多得多，但垂直网络将扮演至关重要的角色。尽管这样一种秩序的核心原则是强调把全球治理主要保持在国内政府官员手中运行的重要性，在一些情形下，各国走到一起，就像公民一样选择将其个人统治权威授予一个“更高的”组织——一个存在于（至少在概念上）国家之上的“超国家”组织。这些组织的官员也的确复制国家对其公民行使的统治职能。因而，比如国家可以真正决定削减关税或补贴的唯一方式，是采用一套规则加以禁止和让独立法院或法庭执行这些规则。可供选择的是，各国可以走到一起，给予一个国际法院以权力审判战争罪犯——这是国家法院所行使的相同职能——情形是国家法院不愿或无能力这样做。
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假如这些超国家组织能够直接与各国政府机构联系起来的话，它们在行使国家要它们行使的职能方面会有效得多。当缺少一个世界政府时，不可能授予超国家官员以真正的强制性权力：如果其判决未得到服从，超国家法庭的法官无法招来像联邦法院执行官那样的全球执行官；全球监管者无法强收罚金并通过全球法院予以执行。他们能够行使这一权威的唯一希望是约束其国内同行的合作——有效地“借用”国内政府官员的强制权力以执行超国家规则和决定。正如第二章所要讨论到的，这一约束是欧洲法院（ECJ）在欧盟内部成功地创建和执行了一个真正欧洲的法律体系之奥秘。在全球层面上，它能使超国家组织比它们的许多创建者所梦想的更为强大和有效。
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超国家官员——法官、监管者、立法者——及其国内政府同行之间的密切联系属于垂直政府网络。它们与水平政府网络一样有赖于国家的分解。传统的国际法和国际法院模式设定，一个像海牙国际法院——传统上以世界法院为人所知——那样的法庭将下达一项适用于“国家”（states）的判决，因而要由“国家”去执行或忽略不从，而欧盟法律体系把执行欧洲法院判决的首要责任不是下放给欧盟“成员国”本身，而是下放到这些国家的国家法官。一个在全球层面上运作的垂直司法网络的另一个版本，是建立起国际刑事法院（ICC）的《罗马规约》的条款(28)。在这一体制下，国家法院将对涉及种族灭绝、战争罪和反人类罪的案件行使首要管辖权，但将被要求向国际刑事法院移交权力，假如它们证明不能或不愿执行一场特定审判的话。除法官外，欧盟还在欧盟委员会的反托拉斯当局和国家反托拉斯监管者之间建立垂直行政网络中发挥了先驱作用，使欧盟委员会能责成国家当局根据其特定国家传统执行欧盟的规则(29)。
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这些垂直网络是执法网络。但它们也能作为和谐化网络运作，意思是它们将把国家规则和超国家规则更紧密地结合起来。还有一些垂直网络主要是信息网络。例如，北美自由贸易区国家的环境部长们因与环境合作委员会（CEC）联手而得益，该委员会是一个北美自由贸易区超国家机构，职责是收集环境执法政策有关信息，汇集私营部门就执法不到位而提出的抱怨。这是一种通过提供信息促进执法的努力。类似的，欧盟开始创建欧洲层次上的“信息机构”，旨在收集和发布国家管理者网络所需要的信息(30)。这些机构也能够向其国家同行提供针对已被接受的全球或地区标准的进步标志。
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分解的国际组织
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按照水平和垂直政府网络的视角思考世界秩序对我们现有的“国际组织”概念是个挑战。许多国际组织主要是国家官员水平网络的组织结构。另一些是真正“超国家的”，意思是它们构成为一个实体，不同于国家政府，具有不同的认同和忠诚，行使一定程度的真正自主权力。比如，WTO部长级会议是各国贸易部长的集会，他们只能通过达成共识来行使权力。相比之下，WTO的争端解决专家组是由三位独立专家组成，负责解释和执行WTO的各项规则，针对的是国家政府。
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这两种类型的国际或超国家组织都不同于传统的国际组织——最显著的是联合国本身——这些国际组织由各成员国的正式代表团组成，一般地由一位大使以常任代表身份率领。美洲国家组织、非洲统一组织、欧洲安全与合作组织都是这种模式。另一方面，更为专门的国际组织，如国际邮政联盟、世界卫生组织、粮农组织，主管比国际和地区安全更不具有明显“政治性”的问题领域，长期以来就是有关国家部长的会议论坛。像国际货币基金组织和世界银行这样的组织在这方面是混合型的——各国财政部长和央行行长在有效地运作它们，但两者都有根据权重进行投票的安排（就像联合国安理会的五个常任理事国能够行使否决权那样），使得它们远不止是建立网络的会议体制。
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在一个分解国家的世界上，这些国家在一些情况下依旧以单一行为体行动，重要的是能够区分不同类型的国际组织，其根据是在其中代表他们国家的相关政府官员，以及他们能够行使自主权力的程度和类型。当国际组织已变得足够专门化来发展与行政、司法甚至立法部门相对应的部门时，垂直政府网络就变得可能了。当它们专长于一个特定的问题领域但很少或几乎不行使自主权力时，它们可以充当水平政府网络的东道主。然而当它们是地区或全球组织负责确保和平与安全，或类似的非常一般的职责时，它们代表了一种更老的、正式得多的国际合作模式，更多地是由外交官们来执行，而不是国内政府官员。
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这就是一幅政府网络世界新秩序的结构性蓝图，具有关于国家性质的假定，以及这些国家已经并将继续创建国际组织的类型的一套假定。但秩序必须由权力作后盾。种种的网络如何能够实际影响政治、经济和社会后果以取得实质性的结果？任何世界秩序概念必须设定某一套结果，这要通过结构、权力和准则才能获得。
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