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自发的政府网络：松散的机构？
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1994年，基欧汉和奈曾质疑“在稳定的货币体系下，通过跨政府接触，能否充分实现央行行长们的共同利益。”(48)相比之下，如今引起最为广泛关注的跨政府监管网络是那些兴起于政府间正式协议（不论是条约还是行政协议等）之外的各种网络。巴塞尔委员会是其中最主要的一个例子。各国监管者自发地聚在一起，或者作为一个网络，或者作为一个网络化组织，以此来规范他们的互动，这种现象使大量不受民主责任制限制的松散机构不断涌现。
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其中一些网络，如巴塞尔委员会、国际证监会组织（IOSCO）以及国际环境守法及执法网络（INECE）等，实际上已经制度化，成为各种跨政府监管组织。这些组织的创始和指定成员都是国内机构，甚或是次国家机构，如省或州级监管机构等。这些组织往往在最低限度或最基本的法定基础上运行，其中大部分缺乏创始条约，仅在一些共同商定的目标或内部章程框架下运行。它们无意签订对成员具有法律约束力的条约，通常只有很少或没有正式的执法或执行机制，而将这些功能留给它们的成员负责。
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其他一些是国家元首网络，如七国、八国集团或其他元首网络，由国家元首最初举行各种会晤，然后触发形成其他行政网络。具有讽刺意味的是，这些行政首脑也许仅仅是为了在应对占据头版头条的各种国际危机中，看上去有所作为。但也有可能，他们的确希望有所作为，诸如制定和执行政策，以避免正式的政府间外交所带来的各种延误和复杂化等。他们会想方设法避开他们本国的立法机构和各国政府，否则他们将很难达成协议。但这更多是出于速度和效率而非排他性考虑。
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还有一些网络起源于两个或两个以上国家国内监管机构之间的各种协议。最近几十年来兴起了由各种协议所组成的庞大网络，这些网络使得特定国家之间的监管合作渠道制度化。这些协议包含的各种原则可由监管者直接执行，而无需国家立法者进一步批准。相比于传统条约谈判的进展缓慢，广泛使用的各种谅解备忘录（MOUs），甚至不那么正式的各种动议，极大地提高了跨政府互动的增长速度。此外，虽然这些协议一般都是双边协议，但它们也可能发展成各种多边协议。这些多边协议虽不如传统跨政府组织那么正式，但范围更广泛(49)。
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由国内机构之间的各种协议所建立的各种自发网络，其中的一个例子是金融监管网络。金融犯罪执法网络（FINCEN）通过“在各国执法机构及其在监管和金融领域的其他合作伙伴之间进行信息共享，”从而“将人和信息结合起来，共同打击洗钱这一复杂问题。”(50)金融犯罪执法网络国际协调组包括了众多国家的国内监管者，并提供“各种信息、政策建议以及国际反洗钱工作人员等支持。”(51)同样，埃格蒙特集团（Egmont Group）是一个“全球金融情报机构网络（FIUs）”。作为“世界各地金融情报机构论坛，旨在加强对相关各国政府的支持，以更好地打击金融犯罪行为。”(52)该集团的69个成员国遍布世界各地(53)。
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将这些网络连为一体：开创新型全球和区域组织
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这些网络不同类型的集合体，本身就是一种新型的国际组织。我将在第四章对这些“网络之网络”进行更为广泛的探讨，在此先作一番概述。如第三章所述，亚太经济合作组织最初由国家首脑会议推动，随后发展出财政部长及其他经济监管者定期会议，最后又发展出议员会议。该“组织”的正式名称是“合作”，其本质是制度化合作，通过不同类型的跨政府官员，首先是行政官员，然后是法官和立法者等，召开各种定期会议来实现。
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同样，中亚安全和建立互信会议及互动（CICA）这一新组织的诞生，起源于成员国首脑会议，各个观察国和参会的国际组织也都派了代表出席本次会议(54)。其他命名为“会议”的组织，如原来的欧洲安全与合作会议（CSCE），最初是由各国元首主导的一个跨政府网络论坛。随着时间的推移，当欧洲安全与合作会议演变成欧洲安全与合作组织（OSCE）时，它也许可以发展为更为传统的组织，但这并无必要。
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欧盟可以说是发展程度最高、最具创新性的跨政府机制。法学家雷诺·德乌斯（Renaud Dehousse）曾指出欧盟治理存在的一个基本矛盾：“加强统一固然必要，但权力越来越集中，在政治上不可想象，也许并不可取。”(55)对策就是实施网络监管，即国家官员网络监管(56)。越来越多的法学家和政治理论家现在所面临的问题是，这些网络的决策如何适应欧洲民主的各种国家模式。
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欧盟本身处于一系列更广泛的、经济合作与发展组织（OECD）成员国之间的各种监管网络之中。经济合作与发展组织（OECD）官员认为，所有的经合组织成员国，包括美国、所有欧盟成员国、日本以及现在的韩国和墨西哥等在内，都是多层次监管体系的参与者(57)。而这一体系的基础就是政府网络。
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将这些网络连为一体，世界就变成这样一个世界，它由各种监管网络同心圆组成，尽管中心各不相同。弗雷德·伯格斯坦（Fred Bergsten）明确提出要进行全球金融治理，通过“主要由非正式团体组成的同心圆网络，管理国际经济和货币事务；两国集团（G2）以美欧为中心，三国集团（G3）加上日本，现存七国（G7）、十国（G10）和二十二国（G22）集团则让其他层次国家也参与其中。”(58)此外，通过政府网络进行全球治理，这一前景显然存在。正如欧盟不断向外扩展一样，正在开创一种新形式，它使国家既可以进行集体治理，又无需放弃它们独立的、基本上仍是主权国家的身份。鉴于亚太经合组织（APEC）和北美自由贸易区（NAFTA）等跨政府网络的发展，还存在另一个前景，那就是遍布世界各地的同心圆政府网络。在不同地区这些同心圆的相对密度反映了以下一系列因素的影响：政治制度的相对同质性、政府官员之间的互信程度、经济发展水平、经济相互依存度、经济一体化趋势以及政府的相对意愿，即是否愿意将超越边界的政府职能特别委托授权给国家官员网络。
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3.它们有何功能？
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那么这些网络究竟有何具体功能？它们的成员大多喜欢谈论。其实，有一类网络，主要活动就是谈论。它们是信息网络，它们的成立和维持依赖各种思想、技术、经验和问题等有价值的交流。随着时间的推移，这些网络以各种方式创造了共同记忆和共同探讨等诸如此类的形式。在第二类网络中，谈论导致了行动，即各种直接援助，用以加强相关领域的监管。它们是执法网络，这些网络同时包含发达国家监管机构对发展中国家对应机构进行的各种培训和技术援助项目，旨在提高受援国执行他们国内法律法规的能力。协调网络则属于第三种类型，它们旨在促进贸易增长，为协调各国法律法规的复杂技术谈判提供基础等。协调各国的不同立法具有重大政策意义，这使协调网络引起了一些人的怀疑，这些人关注在监管过程中加入民主。
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这三类网络的功能具有重叠的部分——协调和执法网络也具有交流信息和提供援助等功能；在某些情况下，信息网络也可以为它们的成员制定共同政策。然而，这一基本分类可以帮助我们思考这些政府网络有何功能，产生了什么影响，也即第五章的主题。这一分类适用于各种水平和垂直网络，虽然垂直网络还很少。该分类也适用于各种法官、立法者以及监管者网络。
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信息网络
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信息和思想交流是所有跨政府网络的凝聚力。如果一批环境监管者、央行行长或公用事业委员等被安排在同一个房间，他们将开始探讨各种监管技术，对共同的难题表示遗憾，并就各种新方法展开讨论。举一例来说，据报道，在世界公用事业监管者年会上，与会者随身携带两本笔记本。一本用来记录会上产生的各种想法，另一本只用来记录了解到的有关当前公用事业监管技术的各种信息。就这点而言，国家政府官员会议和其他各行各业的专业性会议并无区别。在举办这些会议的大酒店呆上一个小时便能证明这一点。与会者在大厅里参加有关他们所处行业及其技术最新发展的各种小组讨论；举行各种圆桌讨论，分享他们的经验；并积极地沟通等。
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如果通过互联网将各国政府官员联结起来，那么他们的网络通过虚拟化的方式将具有更加持久的生命力。他们彼此交换各种数据、组织结构图和方针政策，以及从实践中获得的经验教训等。实际上，反垄断监管者之间所进行的非正式交流是如此频繁，以至于从这些监管者的访谈中，某个评论家总结道：“电话、电子邮件和传真等已成为当代国际监管外交的主要方式。”(59)
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一些信息交流目标更加明确。譬如说，美国环保署（EPA）和墨西哥环保署（PROFEPA）已就双方执法案件中的罚款措施、行政执法程序以及环境刑事执法项目进展等各种信息进行交流。它们同时就执法活动和已取得的成就等各种数据进行交换。如此一来，它们对各种执法方式和执法能力就有了清楚的认识(60)。另外，环境合作委员会（CEC）及其常设机构，由美、墨、加三国监管者组成的环境执法和守法合作北美工作组，定期召开各种会议和研讨会，交流跨国污染问题等方面的信息(61)。
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对专门从事信息收集的机构而言，通过跨政府网络进行信息交流显得很重要，这并不足为奇。继“9·11”恐怖袭击事件之后，美国情报机构呼吁要加强情报合作，打击国际恐怖主义。据新闻界报道，通过使之前“缺乏沟通”的国家共享信息，这一号召可能已导致外交上的突破和长期的、全球性的外交调整(62)。
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除信息交流之外，信息网络还经常积极地收集和提取各种信息，这些信息都是关于它们的网络成员如何开展工作等方面的。这种信息提炼的结果是产生“最佳操作方法”的准则，即特定时期网络所有成员所认同的一套实现预期目标的最佳可行性方案(63)。巴塞尔委员会、国际证监会组织（IOSCO），以及世界各地的金融监管机构已颁布各种最佳做法准则，从如何规范证券市场到如何防止洗钱等等。实际上，国际证监会组织甚至颁布了一系列谅解备忘录签订原则，这些原则本质上就是为跨政府网络量身打造的一套最佳做法。巴塞尔委员会于1997年颁布的《有效银行监督核心原则》就是这种“最佳操作方法”准则的一个例子。该原则从成员国中提取了各种做法和政策，“为一个有效的金融监管体系提供了一幅全面的蓝图。”(64)
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信息网络参与者也积极开展合作，向所有成员开放各种有价值的新信息。仍以证券监管领域为例，国际证监会组织开始引导其成员开展协调合作，以应对全球化给监管领域带来的新挑战。同样，七国集团于1989年成立的反洗钱金融行动特别工作组（FATF），一直努力地履行自己的使命。为了减少洗钱犯罪活动，不断提高各种标准。这些标准旨在为各国制定和执行反洗钱法和程序提供一幅蓝图。此外，来自反洗钱金融行动特别工作组（FATF）国家的执法人员每年召开会议，交换重大洗钱案件和行动等方面的信息。对执法专家而言，这些一年一度的“分类”操练，是他们了解当前洗钱趋势和有效对策的重要机会(65)。
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同样重要的是网络参与者所交换的有关彼此的各种信息——诸如能力、素养、诚信和专业水准等等。一个网络一旦得到建立，它基本上就成为了解该网络成员声誉等信息的一个渠道——即使之前他们并没有或不关心他们的声誉。在同行之间享有和关心声誉，这是专业社会化强而有力的工具——这在治理部门和私营或非营利部门的效果不相上下。各网络成员面临共同的挑战和责任，这是他们之间的联系纽带。从这个意义上说，他们倾向于加强各种专业规范。如果某些行为明显违反这些规范，它们将在整个网络快速传播，从而提高了违反的成本。
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