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能力建设
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美国官方对外援助预算统计，并不包括美国证券交易委员会（SEC）、环保署（EPA）、司法部或财政部等部门的技术援助。然而，美国政府所有这些部门向世界各国对应部门所提供的技术援助不断增加。在2002财政年度，美国证券交易委员会向来自87个国家的500多名官员提供了培训(75)。美国环保署向国外监管者和环境官员开设了23门培训课程(76)。这些机构正在努力提高法制不发达或薄弱国家的监管能力——不仅包括执行国内法规的能力，而且包括必要时执行国际和国外法律的能力。这样做的目的不是基于利他主义，而是基于以下认识：跨政府网络全球治理体系的功效取决于它最薄弱的环节。
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值得注意的是，美国证券交易委员会每年针对国外证券监管者举办各种大型培训课程。至2000年，该委员会已培训了来自100多个国家的1260多名监管者(77)。美国培训了墨西哥所有的环境监管者。譬如说，在竞争政策领域，斯宾塞·韦伯·沃勒（Spencer Weber Waller）指出，“世界其他国家都希望美国成为学习竞争法最重要的来源之一。”(78)同样，其他国家和国际网络也参与了这一培训进程。通过一年召开两次的国际银行监管者会议，巴塞尔委员会已向世界各地监管者提供了各种培训与援助(79)。通过新兴市场委员会，国际证监会组织（IOSCO）“向相关工作人员开设了各种培训课程”，促进了“信息交流与技术和经验转让。”(80)
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技术援助也可以超出培训范围，帮助受援国建立相关监管机构。美国环保署与墨西哥的环境监管合作，就导致成立了墨西哥环保署（PRＯFEPA）。该环保署可以说基本上是美国培训的环境执法机构(81)。美国证券交易委员会和众多国外证券监管机构签订了各种谅解备忘录（MOUs），不仅旨在创建一个合作框架，而且旨在提供相关技术援助，寻求在国外建立各种小型证券交易委员会(82)。如果国外权力机关根据本国法律，没有足够权限复制美国证券交易委员会的主要特征，该委员会一般就会要求它取得相关立法支持，授权它可以这么做。该委员会的目的仍是希望在跨政府网络中建立一个对应的联结点。其他的案例，如美国司法部的国际刑事调查培训援助计划，正如它的口号一样：“要在全世界建立各种执法机构。”(83)美国五角大楼的援助也帮助其他国家建立了各种军事基础设施。
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如同简单的信息交流一样，培训和能力建设也是双向的。即使当美国环保署正在努力培训墨西哥环保官员，希望在墨西哥复制一个美国环保署时，墨西哥官员同时也在教导美国环保署官员——教导他们有关墨西哥的经验和政策等(84)。此外，他们有助于向有关各方灌输一种专业团体意识。1998年4月，美国联邦调查局（FBI）通告参议院，它与中欧和前苏联共和国的合作正不断扩大。调查局特别强调通过它的国家学院计划，培训国外执法官员意义重大。如此一来，不仅有利于“美国和参加国之间建立起从警察到警察的执法合作关系，而且有利于各参加国官员之间建立起这种关系。”(85)
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协调化网络
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诸多最为强大的跨政府网络，都是各种统一协定的产物。这些监管者通常在某项贸易协定的框架内活动，往往还得到了相关的立法授权。为了提高效率这一明确的目标，他们可能会采取彼此合作的方式，统一各种监管标准，如产品安全标准等(86)。以美国倡议团体“公共市民”为首的批评者，对协调化行动提出各种非议，指出这些协调化措施往往无形中导致国内监管体系发生变化，单纯提高效率已不能证明其合法性(87)。他们或者争论说，在促进监管合作和统一标准的各种技术调整背后，隐藏着消费者、环境保护和社会保障等各个层面的微妙调整。由此可见，这些协调化努力反映了正式国际协议、跨政府互动和国内监管三者之间的复杂关系——这一关系往往会导致意想不到的结果。
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协调化涉及“通过采用一项国际标准来协调两个或两个以上国家的监管标准或程序，直到他们的标准或程序已经相同。”(88)各种贸易协定往往要求协调化，如《北美自由贸易协定》（NAFTA）和世界贸易组织（WTO）等，导致那些倾向单一标准的国家组成各种统一网络。这个过程目前正在进行中，涉及从公共卫生、食品安全到保护消费者、劳工和环境政策等各个方面(89)。更具体地说，《贸易技术壁垒协议》使美国有义务“采用国际标准……作为技术监管的基础。”(90)同样，“美国和欧盟监管者在制定国际航空标准上开展了各种非正式合作，”即使他们缺乏贸易谈判者之间达成的各种统一或相互承认协定(91)。
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两个国家相互承认对方的监管标准和具体案件决策，这是协调化的次优选择。这种相互承认协定（MRAs）广泛应用于欧盟。在实行中，涉及原产地在B国的各种产品和服务，A国同意由B国监管机构替代本国监管机构。这样两国的监管机构便自动产生联系。除欧盟之外，美国和欧盟之间也出现了各种相互承认协定（MRAs）。目前，这些协定将欧盟27国和美国的监管机构相互联结在一起。
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各种协调化进程和相互承认协议为国内官僚机构斗争提供了有价值的掩护。据这个领域的谈判专家卡利波索·尼古拉迪什（Kalypso Nicolaidis）所言，“在相关技术合作支持下互相交流的监管者双方，可以组成一个跨国联盟，共同抵制贸易界对‘他们的’问题的干预。”(92)她以美国联邦航空局（FAA）为例，该航空局通过和其他航空监管机构合作，在各种贸易谈判中避开了航空标准问题(93)。同样，美国食品和药物管理局（FDA）和国外对应机构签订了一项相互承认协定，使它基本上可以“将国外检查委托授权给国外机构。”此举既可以保存各种稀缺资源，又可以保持其监管自主性，或者维持其相关监管(94)。这种官僚合作典型地反映了诸如“公共市民”等公共利益团体的关切，尽管他们可能并不反对加强环境和航空等监管者相对于贸易官员的能力！
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总体而言，互惠合作和不正当勾结的一线之差，全在乎观察者看问题的角度。在一些情况下，合作很可能不是为了增进特殊利益，而是为了支持廉政建设，反对腐败，以及支持专家意见，反对公开政治化。另一方面，斯宾塞·韦伯·沃勒指出，在反垄断领域，由国际学者、律师和竞争官员等组成的一个团体，通过参加各种“双边和多边讨论、国家和国际律师协会、共同会议以及专业刊物等”，“已经习惯用相同的方式思考、谈论和撰写竞争问题。”(95)他的结论是，这一团体本身已经成为一个利益集团，“在与其他官僚和非政府利益集团竞争中，寻求扩大它的权力、威望、管辖权限和资源等。”(96)
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但是，作为利益集团的各种监管者跨政府网络的兴起，是好事还是坏事？当美国司法部提议建立一个全球竞争网络，以之为论坛，使各国可以从中“制定和达成各种提案共识，协调各种反垄断执法程序法和实体法等，”不足为奇的是，众多跨国公司和学者有各种担心并非庸人自扰——取决于该网络成员会在哪些观念和原则上进行统一(97)。那么美国、荷兰环境监管者共同建立的环境守法与执法国际网络又将如何呢？是否假定该网络促进统一了世界各地各种较高的环境标准？
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第六章对这些问题进行了分析。可以确定的是，不可能仅从一个方面直截了当地回答这些问题。不过，协调化网络，不论是现存还是潜在的，往往都招致各种不满和批评。它们可能是那些专门负责统一特定领域法律法规的各种网络，或者更宽泛些，也可能是那些才刚开始对一套共同观念、方法和原则等进行统一的各种信息和执法网络。对越来越多的人而言，这些网络所具有的或被认为具有的功能变得日益重要。
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4.结论
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1999年10月巴基斯坦军方发动军事政变，克林顿政府向新的自封的统治者佩尔韦兹·穆沙拉夫将军提出了措词严厉的抗议。一个拥有核能力、政局不稳的国家又陷入新的动荡，华盛顿满心焦虑：究竟穆沙拉夫会如何回复？当这位将军最后拨通电话，他没有打给总统克林顿、国务卿马德琳·奥尔布赖特、国防部长威廉·科恩或美国驻伊斯兰堡大使。相反，他打给了美国海军陆战队将军安东尼·津尼（Anthony Zinni），碰巧津尼陪同科恩在埃及机场里坐着。
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美国的这些将领，五十年来成为世界上最强军队的代理人，长期在国外发挥独立的影响力，与外交官和情报部门竞相塑造美国的外交政策。但在20世纪90年代，随着总司令部（CINC）机构的膨胀，这一力量平衡得以改变。资金雄厚的预算是原因之一。另一个原因是，冷战后美国军事接触重视维和与国家建设，这一特性使身着军装的总司令们的外交和政治功能持续不断地膨胀(98)。
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行政部门跨政府主义已日趋成熟。行政官员早已习惯在他们的专业领域负责执行各种国际协定，他们也常在各种国际组织内部形成各种“俱乐部”。然而近来，各国行政首脑、高级部长以及独立的监管者等，出于各种目的和他们的国外同僚进行各种专门接触。在从中形成的各种网络中，一些网络的机制化程度已相当高，成为各种跨政府监管组织。这种相对的正式化程度并非源于任何完全意义上的国际谈判，而仅源于大量的各种定期会议，参加会议的这些监管者决心共同组建一个组织。其他一些监管网络则松散得多，它们由特定监管机构之间各种双边和多边协议网络组成，这些监管机构通过谅解备忘录（MOUs）的形式紧紧联结在一起。
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各国元首、高级部长，以及最常这么做的经济部长，他们具有相同的行为倾向，尽管他们的网络不以“组织”而以“集团”命名，如七国集团、八国集团以及二十国集团等。它们基本上是相关官员之间的各种制度化峰会。它们在应对各种经济和政治危机中发挥了重要作用，诸如东亚金融危机、俄罗斯金融危机，以及最近的恐怖主义和在前苏联国家支持恐怖分子购买核武器和其他致命武器等问题。二十国集团还长期从事如何重塑国际金融体系这一问题的研究，希望可以将发展中国家经济体的关切也包括进来。
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在不同区域和全球范围内纵横交错的这些网络，它们的功能大致可分为三大类型。在信息网络中，参加者就各种共同难题以及实际和潜在的各种解决方案交流信息。它们收集有关各国监管实践的相关信息，从中提取最佳做法准则，经过跨政府组织认可后，再传播这些准则。这不仅得益于各种技术交流，而且得益于对这些做法进行修改，转换成新信息的能力。这些信息也包括各成员所享有的诚信、能力等方面的信誉。
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在执法网络中，成员之间通过互助合作，加强彼此国内法的执行。他们交换各种信息，在发现犯罪分子、垄断和不公平竞争者、环境污染者以及其他违反国家和国际法网的罪犯等方面，积极地互相协助。来自先进工业民主国家的一些成员，通过在发展中国家的各种技术援助和培训，主动输出他们的体制、组织和运作模式等。通过复制这些基本特征，执法合作也就容易得多。通过这种方式也提高了众多国家的治理能力。
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最后，协调化网络使其成员参与到使特定监管领域的法律相互一致的各项工作中来，而且往往是非常细微的工作。这些网络一般经过参加国所签订的相关国际协定授权。然而监管者协调化网络可以将众多重要工作委托给技术专家，听取他们的意见，而且这些网络成员可以在国内官僚斗争中互相支持。这种合作既反映了技术专家治国优于民主的政策绩效，也代表了反腐败政治压力下支持独立监管的声音。
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在所有这些领域，这些监管者成了名副其实的“新外交家”——他们就各种前沿问题进行交涉，这些问题曾经专属于国内政策，而如今各国当局已经不能单独解决。这些监管者须经常与那些训练有素、服务于各国外交部门的“旧外交家”合作，这些旧外交家必须处理各种棘手的治国难题。但是，身着外交礼服的各国大使，有选择性地就一系列安全和经济问题互相陈述他们本国观点的时代已经一去不复返了。
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众多读者并不会对这一断言感到惊讶。我们已经习惯了这样一个世界，在这个世界里，各国财政部长发布他们自己的公报。但一些国外评论家注意到，在同一本使馆日志中，既有各国监管者和对应国家官员的访问记录，也有日益增加的法官访问记录。我在下一章将要介绍各种司法网络，虽然和监管网络大有不同，但它们共同组成了一个独特的、日益重要的世界。
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(1)Remarks before the Council of Women’s International Leaders，16 November 1999，United Nations，New York，New York.
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