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世界新秩序 第三章 立法者：正在滞后
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一条鸿沟正日益把跨政府合作同国内辩论割裂开来，其结果是相互的民主赤字，公众不再信任其政府在海外暗地里达成的多边交易。
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——威廉·华莱士勋爵，上议院自由党外交政策发言人(1)
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华莱士勋爵对于有关跨政府活动民主赤字的解释被广为接受。立法者被认为正在滞后。民众的声音——在一个个省、一个个国家和一个个地区中，比起监管者、法官、部长和国家首脑们的声音，更为柔弱，也更不可能被听取。
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对此有一种回应就是呼吁建立一个全球性的议会(2)。更可能的，并从我更期望的观点来说，是立法者网络的确立，以便与最后两章将要述及的部长、监管者和法官的网络相对应。这些网络确实存在，并常常在许多令人惊奇的领域中逐步增多。然而，由于多种原因，比起其他跨政府网络来说，它们更为鲜见，也少有影响。
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首先，至少在民主政治体系中，立法机构的代议和监管职能不相上下，也就是说，立法者与根据地域而定义的政策最为直接相关。从这个意义上说，坚决保持“国家性”甚至更狭隘的属性正是他们的工作所在。甚至当他们聚焦于国际问题时，也通常是通过国内利益的棱镜来加以透视，而不是通过外交政策中的一种独立利益来看，遑论全球治理了。为了确保再次当选，立法者必须在其选民的利益领域展示出关切和实际行动，并且必须为其选区内全体选民分得整个国家馅饼中的一块而不停地游说。对于这些选民的大多数人来说，国际合作通常不是其最优先的考虑点。
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其次，立法者的更换率高，任期短，使得他们几乎没有内在动力为了与外国同行确立长期关系付出努力，而外国同行本身也可能是频繁更迭的——除这些抑制因素外，还有其他基于政治联合上通常是不断变化的优先考虑和承诺。一般来说，在民主体制中，立法者比司法官员和行政官员任职时间更短。
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再次，议会议员无疑缺乏专业技术知识，也缺乏与大众政治的脱离，而它在支撑司法和管理网络方面至关重要。国内挑战在各个国家间差异很大，领导关系和议会制度采用不同的形式，除了民主实践本身，哪一种形式也未被普遍视为一个“职业”或“专业学问”。
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最后，监管网络与特定问题高度相关,它由一些在很大程度上具有相同职业训练和社会化经历的成员组成。因此，这些成员一般能够通过更为简单的决策程序进行操作，尤其是在共识之下。另一方面，议会议员往往要处理一系列的问题和利益关切(3)。不同的议会依据委员会结构和立法者间权力分配的不同而以不同方式加以组织。由此很难像在监管领域中那样自然而然地确定“对应者”，诸如财政委员会、对外关系委员会、或是司法和国内事务委员会等。其结果，个体立法者跨越国界走到一起更可能是基于政党归属或是一系列特定问题（比如环境和人权）上的共同利益，而不是基于政治权力结构中共同和持久的立场。
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由于存在这些抑制因素，故奇怪之处或许就在于立法网络根本就是存在的，它们也确实在国际组织，在地区层面，并在许多专业的联合会中独立存在。在一些案例中，有可能发现立法者在国际舞台上真正发出自己的声音，并向此前几乎被不同政府的行政部门排他性控制着的政治和政策注入新的不同因素。当他们置身于北大西洋公约组织（NATO）、欧安组织（OSCE）以及最为显著者如欧盟等组织内时，他们正在构造和合法化其自身。当认识到这些意识形态跨越国家边界，并强化行政权力到一定程度时，他们也逐步发展成为对自由贸易和经济一体化力量的一种制衡力量。他们在民主化过程中起着越来越重要的作用，不仅为年轻议员提供技术支持，也为其提供了置身于一个更大的全球或地区俱乐部的一种重要归属感。
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阅读本章中的一些例子，很容易想象立法者网络在世贸组织、国际货币基金组织和北美自贸区，或者事实上在联合国自身的事务中，正在形成和谋求一个正式的声音。设想在立法者中间、至少在一些相关国家的执政党之间建立某种联系的任何一项双边和多边倡议，都是可能的。这些网络在许多情况下应该同多种执行性和监管性网络并行不悖。
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同时，很显然的是，许多现有的地区“议会”和“会议”又极为低效——这些实体传播着对于任何国际法和国际机构的怀疑态度。在更深层次上，“有效性”在这种情境下应该意味着什么也不甚明了。地区和全球立法网络应做什么？当他们成功做成这些时我们又如何去了解？有的学者如布鲁斯·阿克曼（Bruce Ackerman）认为，国会议员是有着与监管者和行政人员明显不同授权的人员，他们在详细说明基本价值时训练有素(4)。最近旨在谴责死刑的议长“峰会”就是一个很好的例证。但是议员也应反思和重议在基本价值上的一些分歧——驱动选举运作的分歧。在国际情境下，这些分歧甚至会更为深刻。
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如果这是根本性的，立法网络应怎样实施权力？通过制定立法样板，为国家法案起草者提供借鉴？通过对不同执行和监管网络的报告和声明作出回应？就像各立法委员会监控美国的各机构一样通过试图发展监控其他跨政府网络活动的跨政府式的方法，还是通过试图直接制衡行政首脑网络的权力，因为其部分运作可能会绕过国内立法者的权力？
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在这些可能性中，有些从好的方面来说是不太可能，从不好的一面来说则是愚蠢，但在抱怨“民主赤字”，更具体地说，在抱怨“滞后的立法者”之前，思考跨政府立法网络能做什么以及应做什么，这尤为重要。因此首要一步就是理解他们已经在做什么。
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以下第一部分阐述了立法者在特定政治问题上相互进行交流的多种方式，无论是在既有的国际组织之内或之外。第二部分讨论了许多立法网络，包括现存的地区性议会，它既表达和增进了地区认同，也抵消，至少是削弱了推进地区经济一体化的各种力量。最后，第三部分转向论述立法者通过民主代议的专业化以及单个代表的社会化去支持全世界其他立法者所采取的方式。
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1.立法者在世界舞台上发出自己的声音
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对于立法者来说，表达其在外交事务中自身意志的传统方式是牵制行政部门——部长们或国家首脑。有些当代政治学家认为至少在美国，整个系统运转良好；事实上，国会可以过问外交事务中的许多重要问题(5)。然而，以下例子表明，许多立法者并不满足于传统角色——他们正试图寻求更多直接向国际舞台施加权力和影响的途径。他们相互联系和交流以便能够既在国际组织内部，也可独立地强化其集体声音。
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国际组织内的立法网络
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如同监管性网络，国家立法者偶尔也会发现他们正在国际组织框架内共同工作。总的来说，他们在这些组织中的任务就是为其自身定位一个有效角色，即一个在传统上由外交人员、公务员和政治任命官员所主导的环境下选举出来的代表。他们意外地，也许最令人惊奇地在诸如北大西洋公约组织和欧安组织这样的安全组织内获得了成功，在这些组织内所牵涉的问题需要高度专业的知识和一种能抵挡或忽略大众压力的能力。其他组织从一开始就更为友好。在某种程度上，这些组织包含了其成员国间法律和政策的协调与融合，其内部的立法网络有着越来越重要的影响。
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在北约内建立网络
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在北约这一例子中，北约议会会议（NATO-PA）为其成员国提供了一个交流平台。由来自各同盟国的议员组成，这个会议的目标包括增进理解和巩固成员国间的关系，鼓励成员国在起草国家法律的时候考虑北约的立场，并作为同盟各议会和北约当局间的联系纽带(6)。
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北大西洋公约组织条约没有详细论及议会会议的问题。对这样一个会议的通常看法要求修正许多政府和议会希望规避的华盛顿条约。由此，长期以来北大西洋公约组织议会会议都是作为一个与北约分离的实体而运作的，尽管NATO-PA也体现了北约的根本任务并维持了与它的紧密工作关系。正是认识到NATO-PA越来越多地介入到北约的监管和运作中，才把这个1998年开启的会议从北大西洋议会（NAA）易名为北大西洋公约组织议会会议(7)。不过，它对北约的政策也具有实质的影响。NATO-PA的各个委员会——包括内务、国防与安全、经济、政治、科技——在从波斯尼亚危机到为欧洲-大西洋安全关系设立人权标准的许多领域起草了政策建言(8)。北约自身，由在各国大使领导下的国家代表组成，随后采纳了这些建议中的许多意见(9)。
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在欧安组织（OSCE）内建立网络
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