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在欧安组织(OSCE)内建立网络
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欧安组织议会会议经对其组织形式和存在的必要性进行热烈辩论后,于1991年在马德里建立。今天,这个会议把55个欧安组织参加国的300多名议员代表聚集到了一起。会议的目标旨在使议会间对话更方便,评估参与国有关OSCE目标的执行情况,支持参加国的民主机构,促进欧安组织机制性结构和既有欧安组织机构间合作关系的发展。
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会议不得不努力确立其在欧安组织框架内的合法性。比如是否在俄罗斯举行的首次后苏联时代的议会选举中派遣中立观察员,建议对欧安组织的功能做一重大调整等等这些方面,会议就一直要求在欧安组织内发挥更大的影响力。尽管1994年年会也讨论了诸如土耳其与库尔德少数民族的关系、希腊对马其顿的单边贸易禁运和联合国保护部队在波斯尼亚执行任务等问题,但最终,会议的首要关切是其决议是否被完全采纳或执行。
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自1994年起,这个会议已赢得了欧安组织及其成员国的认同和支持。会议成员现在仍一如既往地监督东欧和前苏联地区的选举。1998年春,有一个会议成员宣布乌克兰选举缺乏“自由与公正”,随后遭到了乌克兰官员的批评,这些官员极希望会议认可其选举过程(10)。观察员的另一使命是监督2000年3月的俄罗斯选举。该会议的网站宣称,因为议员本身是由公共官员直接选举出来的,他们的观察在当地和国际的媒体具有相当分量(11)。这可能是较为准确的。
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在技术上,该会议允许最大限度的参与和合作。会议每年7月初举行,适逢大多数的国家议员不在国家议会会期,因此关键成员可以参与进来。每年的年度会议成果是一个最终声明,也有一些提交给OSCE部长理事会、OSCE轮值主席和OSCE参与国国家议会的决议和建议。
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近期每年一次的会议已经产生了许多重要的决议,包括呼吁OSCE外长理事会讨论理应成为21世纪欧洲安全体系主心骨的欧洲安全宪章的起草(12)。2000年7月,会议发布了一个处理北高加索、东南欧、白俄罗斯和摩尔多瓦等地区局势的最终声明。会议的观察员们视此为OSCE在这些地区安全问题上进行全新的、更强有力和更加开放的介入的一个前途光明的标志(13)。
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美国遭受9·11恐怖袭击后,该会议各代表团领导组成的常务委员会在葡萄牙辛特拉召集特别会议,谴责恐怖主义行为,建议OSCE参与国同意采用统一的恐怖主义界定,并详细阐述了打击恐怖主义的全球战略。这次会议呼吁参与国采取适当的立法措施,相互合作以反对恐怖主义。会议也敦促政府在同年晚些时候举行的OSCE部长理事会上提出国际恐怖主义问题(14)。
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东盟(ASEAN)框架内的立法网络
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议会合作也存在于其他地区,或许最为显著的是在亚洲。1977年,东南亚国家在东盟——一个地区安全与经济组织的支持下,创立了东盟议会间组织(AIPO)。AIPO大会的参与者由东盟议会代表团和观察员群体组成,每个AIPO成员议会最多不超过15名代表。
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创立AIPO的正当理由是民主化和大众化:一个有关东盟立法者的封闭网络将扩大这些国家人民的民主参与,加强各国人民之间以及各国人民与该组织之间的关系(15)。
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AIPO已经承担了许多具体的倡议行动,为国家的立法者、利益集团和单个选民提供信息:在各个邻国正在发生什么事情。例如,为了使所有东盟自贸区相关国家的法律更容易获取,并对工商界更透明,AIPO把各国法律都制成索引(16)。同样,它也建立了一个电子公告板系统,使得各国议会的单个成员能直接回应他国的同事(17)。
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AIPO成员也试图使用组织的集体性权力在特定问题上向其政府施加压力,最为显著的是,在1997年东亚金融危机造成毁灭性灾难后,议员们呼吁各国政府加强金融市场间的合作以避免进一步的混乱。他们也在菲律宾举行了一次会议,采取了许多特定措施以补救危机造成的损失,尽管这些措施产生了何种实际影响不甚清楚(18)。
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如同其欧盟对应机构,AIPO当前在很大程度上扮演着咨询性角色。它首先得确立自己的合法性和影响。通过信息权力和社会化,它在很大程度上做到了这一点。其收集、再灌输信息的能力已经使得它成为了立法倡议的一个可靠来源。进一步而言,它对来自东盟新成员国如越南甚至是缅甸等国的议员也是开放的。AIPO成员也在同来自其他国家如中国、澳大利亚、加拿大、新西兰、俄罗斯和欧洲议会等的议员组成的观察家代表团展开对话(19)。然而,这些活动是依据被提议的或是单个政府的官员们所支持的新立法而进行的,要了解其实际影响如何同样是非常困难的。
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上述三个组织中的每一个立法者网络都为议会在国际至少是地区安全政策上发挥积极作用创造了条件。在两个欧洲案例中,他们不得不努力奋争以使其声音能够得到倾听,逐渐在完成这些组织的使命中发挥了一个更为直接的作用。AIPO缺乏一些效率,或者说至少其效率很难把握。它更多地通过同既有国家议会的联系宣示其存在——履行收集和传播信息的职责,以决议的形式赋予样板立法(model legislation)以权威。国际证监会组织(IOSCO)在监管方面也以这种方式运作,就像在第一章中所描述的,但是它的样板立法面向一个由证券专员们组成的持久性对象,他们经常有着直接的职业兴趣,使得立法在其国内立法机构能获得通过。
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独立的立法网络
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2001年6月,15个欧洲和非欧洲议会的首脑聚集斯特拉斯堡,在欧洲议会楼内,举行了首次全球反对死刑会议(20)。除了欧洲理事会和欧洲议会的领导人外,呼吁废除死刑的签约方还包括来自比利时、智利、象牙海岸、希腊、西班牙、柬埔寨、意大利、马耳他、荷兰、奥地利、葡萄牙和乌克兰的代表。其他15个国家发来电报支持该项呼吁。与该呼吁相一致的是,欧洲理事会大会也通过了一个决议,要求日本和美国立刻暂停执行死刑,采取措施废除死刑,并发出警告说,如果在2003年1月1日前还没有取得任何显著进展的话,它将对日本和美国继续保持理事会的观察员地位提出质疑(21)。
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这次会议引发了大量的争议,至少对媒体评论人来说,尤为惊奇的是,议员们会以其公职身份——作为议会的领导人而不是个体政治人物——采取这样一个动议。这是自发产生的立法网络之一例,因对一个特定政治问题的深刻信念而引发。它在自发或至少是独立性方面是特有的;它们典型地是由对一个特定政治问题或是一系列问题或至少是一种特定政治意识形态或哲学的承诺所驱动的。
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美国国会—俄罗斯杜马研究小组
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纽特·金里奇(Newt Gingrich)还是美国众议院议长时,他就确信议会网络会为国内立法者在外交政策上提供一个新的角色。1996年,他给其俄罗斯同行哥纳迪·塞勒兹约夫(Gennady Seleznyov)发去一封信件,提出创立一个由美国和俄罗斯立法机构的成员组成的论坛,以便定期讨论防务、外交政策、能源和环境等问题。结果产生了美国国会—俄罗斯杜马研究小组。这个小组的形成是由这样一个信念促成的,即美俄之间的关系长期以来过于专注行政的层次,这使得行政当局每变动一次就得重新发展双方关系(22)。
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金里奇希望这一小组每年正式集会两次(23)。库尔特·威尔顿(Curt Weldon),宾夕法尼亚州联邦众议员和国家安全委员会(National Security Committee)成员,被推选为该研究小组美方领导人,研究小组于1997年11月举行了首次会议(24)。2000年6月,两国议会的成员建议两国政府共同努力发展和部署一个战略导弹防御体系(25)。威尔顿众议员表明,克林顿政府并不一定欢迎独立的议会间接触,他抱怨说,“国会中的许多人几年来一直在倡导同俄罗斯进行合作,但这一直被克林顿—戈尔政府所忽视”(26)。
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在克林顿政府时期,副总统戈尔同俄罗斯总理维克特·切尔诺梅尔金建立了一个特别委员会。该委员会创设了一条特殊的途径,不仅促进共同的政治目标,也增进每一位政治家在其国内的政治地位(27)。在这种背景下,来自反对党阵营的一位最重要的美国立法者试图确立自己的沟通渠道就不足为奇了。要拉平政治操作空间,不仅有必要跨越国家边界,而且有必要同外国政府的一个不同部门沟通。行政上的跨政府主义由此在这种情况下就同立法上的对应职能者相遇并相互配合。
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自2001年起,国会—杜马研究小组不断努力去塑造两个立法机构间“更为紧密的关系”,“帮助解决许多实质性问题中的重要双边问题。”(28)2002年和2003年分别在莫斯科和华盛顿举行的会议已经讨论了许多议题,包括“在贸易和能源领域发展美俄伙伴关系,”(29)以及反击国际恐怖主义(30)。
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欧洲—阿拉伯合作议会联盟(PAEAC)
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