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3.帮助立法者把工作做得更好
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今天大多数立法网络的最终功能是帮助其成员成为更好的立法者。它们为其参与者提供职业和技术支持、建议以及资源，因此极力使立法者更加专业，帮助使议会制成为所获得的技能或专长，而不仅仅是政治工具。为立法者提供专业知识，不仅帮助他们作为议员开展日常活动，而且要提升他们作为国际精英的地位。这种议会制也为议会工作确立了一套共同语言，议会工作本质上有助于超越国家从而使合作更容易进行——而不像那些便利监管者间合作的功能性专门知识。
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在美国，各州立法者间的合作已很好地建立起来。全国州立法者会议（NCSL）是一个由50个州立法机构资助建立的非盈利性组织(66)。NCSL训练各州议员，发起信息交流和一年两次的会议，为至少10个不同而拥有共有知识的专业人员组织和各层次州立法人员的职业发展提供支持。它也保留了一个南部非洲工作队（Southern African Task Force），“通过选举观察、给国家议会机构提供技术支持以及在美国各州议会接待代表团，寻找机会帮助南部非洲地区的民主发展中政府。”(67)
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超越国家边界，光有技术支持远远不够。专业协会在本质上是俱乐部，俱乐部既能扩展也能收缩其成员数目。对转型国家的立法者来说，由于在国内面临各种各样的压力，因此，从外部获得支持可能是非常重要的。相应地，对于被俱乐部排除在外的立法者来说，其痛苦更像是由于数十年的种族隔离而被排除在国际性组织之外时南非官员所感受到的痛苦。各国议会间联盟，如上所述，有意寻求使用其广泛基础去支持相对虚弱的议会，例如海地、南非和柬埔寨的议会(68)。
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实际上，上述所有地区议会或议会组织为其议员提供了培训项目和一些至少是道德上的支持。例如非洲议会联盟为整个大陆的议员安排了信息和培训研讨会，并向特定议会提供技术帮助(69)。无论如何，最好的例子可能是成立于1911年的英联邦议会联盟（CPA），现在包括142个国家、州、省和领地议会。CPA既是多目标的英联邦各议会参考中心，也组织代表团和个体成员间的交流。为了建立议会的专职制度，CPA的成员议会人员规划了一个典型的培训指南，现在正在积极地寻找一些新的途径去提高其成员的实际立法和服务选民的技能。
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纽特·金里奇寻求通过创立21世纪国际立法者网络达到相同的目标，这个网络发起于1996年并由美国国会研究所主办。金里奇不仅直截了当地寻求确立双边立法网络，如上所描述的，而且也寻求确立一个立法者的全球网络。这个网络的宗旨就是要帮助全世界的立法者和议员“把他们的工作做得更好”(70)——通过收集信息，让立法者彼此交流关于在公共部门做领导和解决问题的技巧的看法。然而，该网站现在已不复存在。即便是在它过去运作的时候，许多来自其他国家的立法者可能就已经怀疑这个计划背后隐藏的实质性议程，它与美国权力的扩张相联系。为了消除这些疑虑，如果美国国会议员们能有选择地与他们来自欧洲、亚洲、非洲和拉丁美洲的同行们结为伙伴，建立一个全球立法者网络的话，他们很可能会做得更好。
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帮助全世界的立法者“把他们的工作做得更好”是一个很有价值的目标。但是这种聚焦是以共同的实质性焦点为代价的，这一实质性焦点有助于增强法官或监管者的网络。立法者网络可能具有的数量上的任何优势都被它没有能力在民主代议这个价值本身之外的特定主题上权威性地发言所削弱。相比之下，议员全球行动组织通过围绕一些实质性问题如可持续发展、人权和民主化，同时提供职业支持和发展而将其成员凝聚到一起，从而增强了其影响力(71)。还有一个途径就是把职业培训和支持与地区政治议程联系到一起，以便议员网络至少能够声称代表特定地区的选民。
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4.结论
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全世界越来越多的立法者正在国际舞台上发出其声音。由于许多原因，如选民怀疑其在外公费旅游以及他们无法长期在任以同他们的外国同事们建立持久的关系，他们落在了法官和行政部门各种人员的后面(72)。虽然有这些限制因素，仍然形成了数目如此之多的立法网络，实在引人注目。它们产生的各自背景阐明了隐匿于其后的动机，由此这些网络也是最有可能取得成功的。
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首先，为了对抗或至少是补充现有的从将军到贸易促进人员的国家官员网络，立法者们正在建立代议者的国际网络，这些代议者是从国内选举出来的。在诸如北约和欧安组织之类的安全组织内，立法者集合起来组成“会议”机构，首先坚持就制度性政策须进行磋商，然后逐步成为国际事务中一个更加直接的角色。比如欧安组织议会在监督成员国选举，如监督乌克兰和俄罗斯的选举以及提供“从议会到议会”的印戳批准中扮演的角色。随着安全本身的界定变得越来越广泛，扩展至包含民主制度的持久活力，立法者应该会发现在传统上由外交部长和将军们运作的组织内为自己赢得建设性角色是更加容易了。
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立法网络越来越重要的作用甚至在传统组织内也更为清晰，在这些组织内，他们进行参与的催化物是清楚的。随着自由贸易规则以及更为深化的经济一体化的形成，其分配性——可理解为政治性——效应开始产生。无论是欧盟内香肠的标准化，还是北美自贸区内劳工和环境保护被认为弱化，立法者——至少选民——认为他们被忽视了。“民主赤字”的呼声迅速导致了在技术官僚和强势利益集团的一致声中如何增强民众的声音方面摩拳擦掌。退一步说，经济一体化最终要求立法协调或至少是相互承认，这些过程最终又必定牵涉到法律制定者自己。在这两种情况下，选举产生的代表们都可能进行援救。
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有趣的问题是，如何精确地重构国际组织以便为立法者确立一个真正的角色，如何构建一个立法网络，尽可能发挥最大的影响和功效。有两个可能的模式可加以思考。一方面，设想不同国际组织作为不同类型国家官员如行政人员、司法人员和立法人员的必要互补网络是可能的。例如，就像欧盟在不同问题领域伴随着不断更替的部长理事会而运转，人员配备是辅助性的国家官僚网络，且同国家与超国家法官的垂直和水平网络相互交织，它可以有一个各国议员的立法会议而不是一个直接选举的议会（实际上两种形式都存在）。
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或者，立法者可在网络内工作，这些网络不是为了在国际组织内发挥直接的作用，而是为了增强在国家议会内工作、监督和调节从事国际工作的行政部门官员的立法者的能力。换言之，对贸易、环境、移民——任何问题——负责的议会委员会将同其他国家的对应部门相互联系以便更好地理解摆在它们面前的问题，平衡行政官员和监管者在同一问题上的主张。在与一个特定议程相纠合时，这些网络也将可能支持某一特定国家的立法者反对权力欲极强的行政人员。
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立法网络的第二个来源是部分特定立法者的独立渴求，期望出于政治目的与外国同事互动。这些网络至少在双边已经开始，而且在地区和全球层次上较好地确立了起来。有关例子包括美国国会——俄罗斯杜马研究小组，欧洲—阿拉伯合作议会联盟，以及诸如各国议会间联盟和议员全球行动等已经长期存在的组织。像议员全球行动这样的网络通常围绕一些特定问题领域把立法者联合起来，在这些领域，他们具有特别强烈的兴趣，这些网络给予他们在世界舞台上更大的发言权以及在国内制定政策的技术资源。议员们也已经成为了如斯堪的纳维亚、波罗的海和南亚等地区合作的催化剂。
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然而，经过进一步的检视，这些网络中有许多看上去更像非政府而不是跨政府组织。它们是具有类似思维的立法者在地区或全球层次上表达其支持特定政治问题如核军控或永久性国际刑事法庭的框架。由于一个议员的工作具有深度政治属性，这也许毫不令人奇怪。然而，这是一个与事实上以官方身份走到一起解决共同问题极不相同的聚会，就像在美俄的例子或者北欧或波罗的海会议一样。由此，这些例子阐明了是什么使一个跨政府网络真正是跨政府的。它不是跨越边界的政府官员间的关系，而是履行其官方职责的政府机构间的联系，即便是一种非正式的联系。在这里，立法者确实落在后面了。
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立法网络的第三个推动力是强化议会制作为一个职业——一个全球性职业的愿望。国家组织内或是地区层面现存的许多立法网络通常在转型民主国家中为没有经验的立法者提供技术帮助和培训。他们也运用集体裁定支持处于威胁下的立法者，公开指责威胁他们的政治行为者。由金里奇创立的国际立法者网络将这些活动当作首要重点——通过增强每个国家由选举产生的代表的能力来增强世界民主。理论上，正如法官，建立一个全球性的立法者网络应该有助于向一些特定国家中处于围堵中的单个议员保证他们不是孤立无援的。然而，当这样一个项目与实质性的或地区性的议程相脱离时是否能成功，还不清楚。
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但总的来说，这些对不同类型立法网络的评估提出了一个更为根本的问题：立法网络作为一个分解世界秩序中全球治理大构想的一部分应该做什么？它们应该怎样组织起来：通过已经存在的国际组织或是通过独立的专门网络？它们应该由现有议会的成员组成，还是应普选产生作为派往这些网络的代表，就像欧洲议会一样？应该采用什么尺度对它们的成功进行评估？由于大多数不可能有直接的决策权——尽管欧洲议会是一个显著的例外——那么，又如何测定磋商、审议、社会化和信息交流的权力？
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这些问题的回答不能孤立地从立法网络的研究中得出，需要对“政府网络的全球治理应该怎样”有一个更为综合的构想。立法的、司法的，以及监管的网络，既有水平网络也有垂直网络，必须相互匹配在一起。它也必须同传统国际组织共存。所有这些汇聚在一起就是下章的任务了。
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(1)William Wallace，“Europe，the Necessary Partner,”18.
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(2)Falk and Strauss，“Toward Global Parliament,”212.
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(3)对于利益一致的一元民主和利益冲突的敌对民主的讨论，请参阅Mansbridge，Beyond Adversary Democracy。
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(4)Ackerman，“The New Separation of Powers,”689.
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(5)例如，国会授权加入WTO，条件是每到第五年重新授权。参见Goldstein and Martin，“Legalization，Trade Liberalization，and Domestic Politics：A Cautionary Note,”in 226；Jones and Clark，The Modalities of European Union Governance：New Institutionalist Explanations of Agri-Environmental Policy（discussing the role of subparliamentary policy networks and alliances within the EP）。
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(6)有关NAA宗旨和设立问题的更简洁的概述，参见 “About the North Atlantic Assembly”at the opening of Cartwright et al.，The State of the Alliance 1986-1987：North Atlantic Assembly Report。
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