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1.水平维度：各种网络之网络
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意欲将前三章讨论的各种政府网络联结成一个结构更加清晰可见的世界秩序，最佳方式莫过于创建各种网络之网络。这种联结可以在不同地理区域的网络之间进行，因而如第三章讨论的英联邦议会协会（CPA），通过在众多问题上与欧洲议会保持持续对话，力争将其影响力扩大到英联邦地理边界之外。大量自身已是国家议员网络的区域议会，也竞相联结在一起。
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此外，具有特定实质性目标的监管或司法网络也可以互相联结，以解决某一特殊问题或一系列问题，其中的两个显著例证就是第一章提到的金融稳定论坛和“2000年网络”。1996年金融稳定论坛成立之初是一个“金融集团联合论坛”，由巴塞尔委员会、国际证监会组织（IOSCO）和国际保险监管协会（IAIS）组成的三方“联合论坛”。该论坛由来自13个成员国的银行、保险和证券业的高级监管者构成，欧盟委员会以观察员的身份参加(3)。1995年其前身、较非正式的“三方小组”发布了有关金融集团监管的讨论文件(4)。随后，联合论坛三方组织共同拟定了多份文件，诸如关于资本充足性原则的文件、关于监管机构信息共享的框架文件和原则文件等(5)。
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巴塞尔委员会、国际清算银行支付与清算系统委员会（CPSS）、国际证监会组织和国际保险监管协会（IAIS）四方也联合成立了一个“2000年网络”，秘书处设在国际清算银行。七国集团（G7）财政部长对该“联合委员会”的成立表示了欢迎。其旨在促进和协调各国战略，共同解决“2000年问题”。包括建立一个全球数据库，记录各国私人和公共部门各行为体会晤概况；发布2000年特殊问题政策指导文件；提供监管指导原则，以评估金融机构应对“2000年问题”的准备工作等。该网络直接将其工作重点放在了全球金融监管领域的私人和公共行为体上(6)。
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该委员会自我组建速度之快、技巧之娴熟，实在令人叹为观止。该委员会是一个功能性网络，用以解决某一特殊但极其重要的问题，不具有任何实权，主要功能是协调与信息共享。然而，它可以在全球范围收集重要数据，发挥协同增效作用，同时提高各国解决某问题的能力。它向各国政府当局提供各种建议和各种信息工具以实施这些建议。而所有这些都发生在尚不到六个月的时间里(7)。难以想象，通过传统国际谈判机制，甚或传统国际组织处理国际事务，能如“联合委员会”那般快速、高效。
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除上述各自发网络之网络外，大量现存国际组织，或更准确地讲，国际协会，也都通过各种国家部长、监管者和法官网络，以及在某些情况下议员网络来运行。英联邦、北欧体系、亚太经合组织（APEC）和经济合作与发展组织（OECD）即是显著例证。这些组织本质上都是各种政府网络集合，由一个仅具有信息权力的超国家秘书处协助它们开展工作。
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传统上，这些组织可能被认为极其脆弱，唯有通过强化超国家层次，创建一套独立官僚系统，其中的官员仅忠诚于该组织并拥有尽可能多的自主权，这些组织的脆弱性才能得到克服。但从一个分解世界秩序的角度观之，它们堪称新型国际组织的开拓者。这一新型国际组织赖以形成的基础有：具有相同作用和职能的各国政府官员之间的水平关系；信息、协商、社会化和排他性等权力；服务于各国官员而非与之竞争的一个有限超国家机构等。下文将讨论的诸机制，虽然彼此具有显著区别，却向我们一一呈现了这个基于国家官员网络之网络的水平世界秩序的可能面貌，从某些方面来讲，也是现实图景。
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英联邦
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下面这段话出自英国下议院外交事务跨党派委员会前任主席戴维·霍威尔勋爵（Lord David Howell）之笔：
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冷战后，英联邦正逐渐成为目前世界上最适当有效的国际组织。作为一庞大网络，由正式和非正式机构组成，具有全球影响力并不断向所有区域扩展。英联邦的这些特质使它在解决全球性问题上远胜于其他超国家机构，也使它成为未来联合和联结各国、各国家机构与各国家团体和全球性组织的最佳范例(8)。
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霍威尔勋爵比较了英联邦跨政府网络与联合国或世界贸易组织这类国际机构，并更为偏好前者。笔者个人认为，正如稍后即将讨论的那样，在一个有效的全球治理体系中，这两类机构都是不可或缺的，而且互为补充。总体而言，各英联邦组织共由54个成员国和202个对应的非政府机构组成，显示了“跨政府主义的化学变化”，即正在运行中的新型国际体系(9)。正是跨政府网络所提供的“非正式但有效的联系纽带”，得以实现诸如“既顾及中国大陆的敏感性又满足香港方面的需求”这类目标(10)。最后，英联邦“开创了各国政府关于实际发展问题的各种新型伙伴关系”(11)。
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英联邦是用以召开各种跨政府、跨国多边政策发展会议的一个论坛，各国政府首脑、财政部长、教育部长、议员和法官等分别和其他英联邦国家的对应官员举行会谈(12)。英联邦在伦敦设有秘书处，以协助这些会议的召开(13)。英联邦同时设有部长级小组，负责政策制定或执行任务，这是英联邦的一大创举。1991年10 月，在英联邦政府首脑会议上通过了《哈拉雷宣言》（the Harare Declaration），明确提出了关于善政、民主和人权等内容的英联邦共享原则。部长行动小组，由八国外交部长组成，必要时另加两名来自特定地区的外交部长，“旨在处理不断严重违反《哈拉雷宣言》中各项原则的行为”(14)。事实上，在成立初期，行动小组除监督一些国家如尼日利亚、塞拉利昂等恢复民主之外尚无建树。然而，采取更重大行动的前景无疑存在(15)。
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1995年，下议院外交事务委员会感到英国政府低估了“英联邦网络”的巨大价值，建议“政府应通过双边和英联邦秘书处双重途径，力求扩大英联邦网络在政府间政策事务上的作用”(16)。该委员会督促英联邦各国政府更好地利用一年一度的英联邦财政部长会议，特别是用以提出各种发展计划和债务减免动议，而且用以“共享英联邦范围内的新思想和成功经验”。总而言之，从一个做好充分准备对前英帝国既批评又提出各种要求的国家“俱乐部”，英联邦正迅速蜕变为一个利益、目标取向已截然不同的网络(17)。英联邦的特殊价值就在于其产生政府和非政府网络的方式，其中的诸多网络随后便共同合作。
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北欧体系
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以政府网络作为一种治理结构，这方面鲜为人知的一个案例可以说是北欧体系。它最初从北欧理事会发展而来，即上章介绍的议会间合作论坛。北欧议员立法网络成立20年后，五个该网络参加国（以及三个自治领）部长于1971年相聚一堂，决定成立北欧部长理事会。这是一个指定论坛，以进行“政府间”合作，即北欧各国行政部门而非立法部门之间的合作(18)。教育、环境、卫生等各部门部长定期召开会议。
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这些会议取得了哪些成果？它们提出各种动议和计划，相当于一个区域立法机关的工作。部长理事会提案交由一议员委员会审议，该委员会可能向五国社会的个人和组织咨询和征求意见。经过委员会修改的提案再交由理事会全体会议通过或否决。如果提案表决通过，理事会将直接交由北欧五国政府执行，五国议会也将分别对该提案予以批准(19)。2000年11月北欧理事会议程就包括了难民政策、贸易、教育和信息技术等相关议案(20)。所有这些议案的准备工作由各种国家官员网络一力承担，部长理事会北欧合作委员会作为联系纽带提供支持(21)。
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北欧体系具有如下显著特征。第一，该体系具有区域政府的诸多职能，却仅有最基本的超国家官僚。运行该体系的官员绝大多数是来自行政和立法部门的国家官员。第二，该体系是正式与非正式体制成功的结合体。正如理事会自身评论道：“跨国网络是基于惯例，在最低限度的正式限制下顺利开展合作。然而，北欧公民拥有的诸多合作机会是以北欧政府间正式协议为基础。”(22)第三，该体系具有多重民主保障。维持最低限度的超国家官僚，自行委派北欧理事会代表，由北欧各国议会从他们的议员中选出。此外，正如上文特别提到的那样，北欧理事会正式通过的任何议案必须经由各国议会一一批准。
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这些限制必定令北欧体系的官员们沮丧不已。它们与美国宪法的内在摩擦具有一定的相似性，布兰代斯大法官（Justice Brandeis）有一著名论断，将后者视为美国宪法有意设计的特征(23)。相比那些具有“实权”部分重叠的其他机构，如欧洲联盟和北约组织等，北欧体系相应地失去了或不得不放弃一些问题的主导权(24)。然而，权力应该分配在国家一级还是超国家一级，这一更大的问题还未成定论。欧盟极有可能越来越朝着北欧体系的方向发展，尤其是就其议会间合作而言。毕竟，正如第三章提到的那样，波罗的海国家已快速地仿效北欧模式。
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亚太经合组织（APEC）
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亚太经合组织（APEC）或许是最为松散且有意而为之的政府网络机制。APEC于1989年成立，作为一个“部长级非正式对话团体”(25)。会议代表于1993年增开了“经济领导人非正式年会”，由成员经济体国家元首或政府首脑出席(26)。至2001年，APEC扩大到定期召开各种部长级会议，涵盖所有部门的部长，诸如教育、能源、环境、财政、人力资源开发、科技、电信和信息技术、贸易、交通与妇女等部门(27)。与会部长还成立了各种委员会，以研究各项具体动议，转而成立大量小组委员会和工作组。最后，为使私人部门，尤其是工商界的参与机制化，APEC经济领导人成立了工商咨询理事会（ABAC），即由每个经济体成员的３名高级工商界人士组成的一个常设机构(28)。
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APEC因而发展成一个制度化的跨政府机构。然而，其网络运行机制是协商一致，主要是召开会议、交换信息、提交报告和建议书、设定目标并予以监督等。从这个意义上说，非正式性仍然是它的本质特征。APEC各成员坚决反对任何使他们的合作“法制化”的努力，如签订一个条约，将APEC建成一正式法定组织，作出各种具有法律约束力的承诺(29)。他们坚决反对从非正式到正式、从“软法”到“硬法”或是从各国部长协商一致到超国家加权表决制等方向发展的任何建议。在这个时代，大量西方政府已开始意识到试图加入超国家机构需要付出的国内政治代价，尽管国际合作不断机制化。与此同时，在争取国内支持者上保持最大程度的灵活性，可能是一极具价值的模式(30)。
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APEC第二个相关特征是其决心继续由国家掌握统治权。APEC经济领导人1994年确立的目标是在亚太地区建立一个贸易与投资共同市场，APEC发达经济体成员和发展中经济体成员分别于2010年和2020年实现(31)。考虑到APEC在环太平洋地区的21个成员国，包括所有北美自由贸易区成员国、众多沿太平洋拉丁美洲国家、澳大利亚、新西兰、日本、中国、越南和韩国，足见该计划涉及地理范围之广(32)。然而，用以实现这一目标的制度框架几乎仍然完全是基于国家部长网络。APEC部长1993年设立了一个秘书处，但仅作为“APEC活动的联系纽带和基本支持机制”(33)。在实践中，秘书处向成员经济体和APEC论坛提供协商、技术和咨询等支持，并承担APEC资助的200多个项目的管理工作(34)。
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APEC网络的分化程度是其第三个显著特征。APEC“领导人”有别于“部长”(35)。前者经常赞成、鼓励或“欢迎”后者提出的各项决定和动议(36)。前者也“任命”或“指派”后者负责特定动议，就如同传统外交模式一样。总的说来，APEC在这方面与第二章讨论的二十国集团（G20）的国家元首和财政部长之间的区别大致相同。
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