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从优先性到补充性——国际刑事法院（ICC）的变迁
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继纽伦堡审判之后数十年的无所作为，国际社会终于找到了继续惩治犯有灭绝种族罪、严重战争罪和反人类罪等罪犯的意愿和时机(47)。1993年，联合国安理会通过827号决议，决定成立惩治前南斯拉夫战争罪行的国际法庭(48)。根据827号决议第9条规定，被称为前南斯拉夫国际刑事法庭（ICTY）的国际法庭和国内法院对起诉严重违反国际人道法行为的人拥有并行管辖权。而且，国际法庭优于国内法庭，国际法庭可在诉讼程序的任何阶段，正式要求国内法院服从国际法庭的管辖(49)。
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简而言之，这一条款意味着该法庭有权“介入”，接管原本由国家法院妥善审理的案件。该法庭第一个刑事被告人旋即对这一条款提出挑战。大法官安东尼奥·卡塞斯（Justice Antonio Cassese）提交上诉分庭意见为这一优先性进行辩护，指出涉及该案件的国家法院已完全接受该法庭管辖，国家法院总体上也越来越倾向于接受人权属于国际法范畴，应在国家法院外作出妥善判决(50)。学者们则尚未如此确信，除非是以下特定案件，由于国家分裂或政权瓦解，导致该国法律系统不能正常运作，而以超国家法庭作为其过渡法院(51)。
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多年来就成立一个常设国际刑事法庭进行谈判，使管辖权问题达到了白热化的程度(52)。大量国际法律团体、非政府组织以及前南国际法庭的前两位检察官理查德·戈德斯通（Richard Goldstone）和路易丝·阿尔布尔（Louise Arbour）都极力主张保留超国家一级的优先管辖权(53)。另一方面，美国和诸多其他国家，连同大量国家法律团体则主张“补充性”。根据该原则，国家法院拥有优先管辖权，国际刑事法院起“补充”作用，在国家法院完全失败或不能够审理它们自己的案件等情形下行使管辖权(54)。关于国际刑事法院的全部讨论中，“补充性”还是“优先性”成为最具争议的问题之一。然而，1999年7月订立并由160个国家签署的《罗马规约》最终确立了补充性管辖权体系。
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《罗马规约》第十七条规定国家法院具有优先管辖权，表明由国家法院负责起诉犯了战争罪、灭绝种族罪或反人类罪等罪行的罪犯，对他们行使管辖权，除非该国不愿意或不能够切实进行起诉。“不愿意或不能够”包括相关国家行政部门不愿意进行起诉的情形。如果国际刑事法院检察官裁定某国不愿意或不能够进行起诉或审判——该裁定尚待国际刑事法院分庭复审——当且仅当此时，国际刑事法院才可能对该案件行使管辖权。
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谈判者十分清楚，既然事实上已经成立了国际刑事法院，继60多个签署国批准《罗马规约》之后，将经历数年诉讼过程，以确立“不能够或不愿意”的实际内涵，从而明确国际刑事法院相对于国家法院的管辖权限。尽管如此，鉴于诸多原因，补充性条款不仅对国际法而且对一个分解的世界秩序都具有划时代意义。首先，该条款承认国家政府机关是行使权力和承担责任的第一选择，即使是在一国际治理体系结构中。尽管接受该条款有些勉强，对广大国际律师和外交官而言，这是一个全新的起点。他们习惯在国际机构工作，认为它们与国内机构截然不同，假定前者的特性和偏好优于后者。该条款除了预示着重大心理转变，对资源分配也极具启示意义。最为显著的例子就是，这一思想可能导致联合国将投入到位于坦桑尼亚阿鲁沙的卢旺达问题国际刑事法庭的大量美元用在重建卢旺达国内法律体系上。
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其次，也是同等重要的是，国际刑事法院将成为一个更加强大和有效的超国家机构，因其和世界各国法院的关系。最佳关系莫过于成为全面伙伴关系，在此关系中，国家法院借助于国际刑事法院的判决，以之为指导，判断各种涉及国际刑法较新和较快发展领域复杂案件的性质(55)。此外，在政治气候复杂多变的形势下，由国际刑事法院接管某一特定案件的可能性扩展了国内法院或检察官的策略空间。
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国际刑事法院也可能与某些国内法院，尤其是那些行政部门控制的法院，直接发生冲突，要不然就是常年被冷落忽视，情形每况愈下。然而，即便如此，超国家法庭与国家法院经过数年相互妥协的互动过程，将使国际刑法大为发展：界定管辖权限、交换实体法意见以及结合国内国际法律传统等。而国际刑事法院自身也将受惠于打破国家作为虚构统一行为体“外壳”的制度安排，使之在国内政府找到直接对话者。联合国国际法院（ICJ）发布的判决，对国家与政治家、外交官和官僚集团等具有约束力，希望他们适时予以遵守，这一情形在国际刑事法院将永远不会出现。
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超越法院
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联结同类政府机构，提高国内和超国家机构效力的能力不仅限于法院所有，欧盟委员会近期在反托拉斯领域也建立起了类似的国内—超国家关系。2001年初，欧盟委员会宣布了一项新动议，由各国竞争管理机构承担起执行欧盟反托拉斯法的首要职责(56)。按照原先的体制，公司意欲合并或进行其他可视为反竞争的行为，须报经该委员会直接批准。按照新体制，这些公司须通报直接适用欧盟法律的各国竞争管理机构。这些机构的裁决由该国法院在初审中一一进行复审，该法院也适用欧盟法律。因而，如今该委员会和国内竞争管理者之间已有直接关系。
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颁布这一法规的动因和可能导致的结果均富有启示意义。由于欧盟一级反托拉斯法规和条例的不断增加，欧盟委员会不再能独自履行所有监督和执行等职能。与此同时，国家竞争法与欧盟竞争法的关系变得越来越复杂。欧盟委员会因而想到利用国家反托拉斯机构作为它的代理机构，解释和执行欧盟法律。然而，当国家机构像国家宪法法院界定欧盟和国家相对于欧洲法院各自管辖权限那样，开始反向施加压力，结果很有可能形成平等伙伴关系。
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可以想象在北美自由贸易区（NAFTA）甚或世界贸易组织（WTO），以及未来全球环境体制中存在类似安排。在各国共同决定有必要成立某一真正的超国家机构的情况下，通过与对应国家机构建立结构性联系，该超国家机构的效力有可能达到前所未有的程度。然而与此同时，国家拥有选择权，确保国家机构掌握优先权力，超国家机构起辅助作用。即使在一些领域，超国家机构享有优先权力，与它们相对应的国家机构必然会对它们的权力施加巨大的限制。
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3.政府网络与传统国际组织：相互联结的世界
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不论是水平还是垂直政府网络都必然是非正式的，因为在国际体系中或按照国际法规定，独立政府机构不具备正式地位。简单地讲，不具备正式地位意味着这些机构在法律上根本不存在，因而它们也就不可能创建出具有法律地位的机构。即使中央银行家、证券专员或反托拉斯官员等通过事实上成立他们自己的组织来规范相互关系，这些组织只存在于非正式部门，与国际组织正式部门并存，这些国际组织由作为统一行为体互动的国家组成。
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该正式部门不会也不应消失。国家仍将作为统一行为体聚在一起缔结条约和创设机构等，延续传统外交的盛大和庄严。问题在于，在一个分解世界秩序的水平和垂直维度上，这些作为统一行为体国家间的正式关系与非正式部门国家各部分间的关系如何并存或如何冲突。
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政府网络可以以各种形式存在于各种正式组织内部或与它们并存，尽管一些方式可能需要重建现存国际组织，或至少进行重新定义。首先，国家作为统一行为体可以缔结条约和创设机构等，并转而成立和主办各种政府网络。事实上，正如我们刚才所提到的，一些条约或机构无非是一些政府网络安排。各国财政部长作为国际货币基金组织（IMF）理事会重要成员聚在一起；欧盟、北欧理事会、北美自由贸易区和英联邦等组织在不同问题领域成立各种部长理事会；北大西洋公约组织（NATO）和欧安组织（OSCE）等也成立了各种具有特定权限的立法网络。较之于成立一个超国家机构，自上而下成立各种政府网络使国家得以保存更多主权，确保由国家自行掌握对国家所承诺义务的具体规定。
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其次，各国聚在一起缔结条约和签订其他国际协议等，使国内政治和法律发生重大变革，可以催生形成各种政府网络，作为执行这些条约和协议不可或缺的一部分。再次，一些特定国际组织机构，如秘书处、委员会甚或代办处等通过收集和传播必要信息以及扮演其他协调功能，可以不断发展或大大扩展，以协助水平政府网络的工作。在一些案例中，欧洲尤为显著，是既存政府网络施加压力欲成立一更加正式的超国家组织，而非一国际组织施加压力欲成立一政府网络。
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最后，在一个传统国际组织内成立一个政府网络可以给该国际组织注入新的生命和活力，例如世界知识产权组织（WIPO）特定成员国部长间谈判网络的成立(57)。其实，国际组织可以自行重建，或被它们的成员国重建，成为政府网络集合。这部分将讨论美洲国家组织（OAS）在这方面的努力。
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整体而言，这些案例展示了一个正式与非正式治理部门彼此联系的复杂世界。跨政府主义和政府间主义可以并行发展，以各种方式塑造对方。一个分解的世界秩序必须将此两者都囊括其中。
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自上而下创建政府网络
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北美洲一个最近案例阐明了国家有意创建政府网络的方式。在《北美自由贸易协定》（NAFTA）框架下，加拿大、美国和墨西哥三国签署了一份独立的《北美环境合作协定》（NAAEC）(58)。该协定双管齐下，同时对美墨和美加原有双边环保合作执行条约进行机制化、合并和扩展(59)。成立环境合作委员会（CEC）是《北美环境合作协定》的重大突破，该委员会是一个三边机制，旨在“采取执行合作，促进各国环保法规的有效执行。”(60)
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环境合作委员会是北美各国环境部长间的三边政府网络，由秘书处和联合公共咨询委员会等共同组成(61)。为提升环保水准，遵守现行国际法和条约等，该委员会力促每一缔约国有效地执行其环保法规(62)。此外，关于处罚的规定使本国环保法规的执行得以加强(63)，这在国际环保协定中还是首例(64)。自该协定签署以来，三方确立了更为明确的目标和执行机制，例如环境合作委员会理事会成员1995年设立的一个常设环保执行网络，第一章进行了深入讨论(65)。
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《北美环境合作协定》的某些特性显示出自上而下创建的跨政府网络的创新性和潜在功效。首先，该协定承认法律执行职能是国家主权的重要组成部分，因而致力于保持和提升国家执行能力，以实现国际协定设定的目标。其次，该协定作为《北美自由贸易协定》的附属协定，受惠于后者体制上的合法性。该协定规定环境合作委员会应与北美自由贸易区自由贸易委员会合作，后者自身就是由北美三国贸易部长组成的网络(66)。如若将北美三国贸易和环保政策连为一体的合作得以出现，到那时，除了通过北美自由贸易区法庭和国家法院之间正在形成的垂直网络，北美自由贸易区将开始更多地通过相互联结的水平政府网络运行。
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