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协助政府网络开展工作
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世界秩序的国际和跨政府——正式和非正式的——要素可能紧密联结在一起的第三种重要方式是通过国际或区域“信息机构”协助政府网络开展工作(74)。这类机构的主旨是促进网络运行更加顺利和高效，回应各成员国需求。因此，正如第三章所论述的那样，东盟的（ASEAN）议会会议，也即东盟议会间组织（AIPO），主要职责就是提供信息，以及拟定示范立法，供成员国议会适用。国际证券专员组织（IOSCO）技术委员会、濒危物种国际贸易公约（CITES）秘书处和英联邦秘书处也都有相似功能。这些信息机构和它们所服务的国家政府官员网络之间的关系并非是“垂直”政府网络，它们不具有独立的统治权，服务于国家政府官员而非与之相对应的机构。它们不是利用国家政府官员执行超国家法律，而是向政府官员提供他们所需的信息，以协调和执行各国法律。
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当条约缔约国签署一项文件并设立秘书处对该文件进行管理时，作为传统国际缔约过程的一部分，我统称之为“信息机构”的大量秘书处、委员会和其他机构得以产生。濒危物种国际贸易公约（CITES）秘书处即是典型例证。它与大量其他国际环保组织密切合作，通过有关成员国在多大程度上遵守条约义务的大量报告，收集和传播信息。这一秘书处或其他相似机构就成了涉及该条约中诸如贸易、环保或知识产权等特定领域国家官员政府网络的协调中心；或者，该秘书处可以像一些区域议会团体一样，选择使其活动导向为政府官员服务。
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然而信息机构得以产生的另一方式是自下而上，再一次证明非正式政府网络世界和正式国际机构世界紧密相连。我们刚才讨论了国家聚在一起，承诺各种国际义务并在国内广泛予以执行，是如何引发形成各种政府网络，以履行这些义务。然而反之，这些网络统一各国法律或协调各国政策的努力，将最终导致有必要或事实上引发形成一国际信息机构，以协助它们的工作。
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回到欧盟，在超国家一级立法但在国家一级予以执行的“欧盟方式”，需要形成各种政府网络。雷诺·德乌斯因而认为，网络最终监管是指来自不同部门国家部长的中层官员彼此之间及其与委员会官员和私人部门之间交换信息的功能性需求。较之于其他众多欧盟同行，德乌斯更加钟情于这些网络。即使对他来说，他仍然主张：
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国家官员召开专门会议，不论它们有多频繁，尚不足以产生一个真正的“观念共同体”，更毋庸说“行动共同体”。伙伴关系须置于共同规则结构之下，它们规定了所有成员的权利和义务。同等重要的是，该网络须赋予自身一定的稳定性，使某一结构大体上初具雏形，从而控制网络成员之间的互动(75)。
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欧洲监管机构履行了这些功能。1990至1997年间，欧共体新设八大机构，以便进一步统一协调。其中的四大机构包括欧洲环保局、里斯本毒品监测中心、欧洲工作安全与健康局和欧洲药品评价局，它们用“信息机构”来形容再恰当不过了(76)。它们的职责就是收集、协调和传播决策者所需信息。它们没有决策权，更不用说强制执行权。
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德乌斯和欧盟同行学者贾恩多梅尼戈·马琼（Giandomenico Majone）均指出，尽管这类机构事实上扮演了一个强而有力的角色，但其作用很容易被低估。马琼将它们视为信息监管的典型例证。它们的力量不在于它们的强制性机构，而在于它们通过“信息和说服”施加影响的能力(77)。他指出，由于国家边界日益容易渗透和公共政策日益复杂等诸多因素，“指挥与控制政策工具功效”的神话也渐渐被打破(78)。“以信息和说服为基础的监管方式”被认为更加灵活、敏感和有效(79)。在这种环境下，一信息机构要想取得成功就需要建立它的信用和专业声誉(80)。
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德乌斯也将欧洲信息机构视为网络创建者和协调者(81)。“它们的主要功能就是运行各国家政府网络，使之在共同体政策执行上发挥作用。”(82)为实现这些功能，它们成立了一个“常设技术与行政秘书处”，不仅用以收集和传播必要信息而且用以促进同等国家官员之间的“相互交流”(83)。欧盟式跨政府网络的兴起引发了建立一个网络中心的需要，该中心又转而激发更多协调和有效的跨政府行动，从更为动态的角度观之，情况似乎如此。
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改革和重建国际组织
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至少在其批评者看来，国际组织常常是铁板一块，俨然庞然大物。科菲·安南（Kofi Annan）再三提醒他的听众，作为秘书长他是联合国的发言人，代表秘书处行使有限的权力，但他的权力最终几乎完全取决于成员国的意志(84)。而联合国是一个异常复杂和经常自相矛盾的成员国、部门、机构和官员的聚合体。更一般地说，就国际组织内外功能的类型而言，它们的差异日益扩大。它们各组成部分与跨政府网络国家政府官员和机构相互联结。进一步说，它们经常促成这些网络并协助其运行。
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然而，按照这种方式理解国际组织，需要对它们进行反思，甚至重建。第一，最重要的是作为主办跨政府网络的外在机制，在基欧汉（Keohane）和奈（Nye）看来的“俱乐部模式”，这些组织的成立及其成员关系旨在实现平等，这一理念需要延伸到他们内部的治理结构之中。基欧汉和奈有力地指出，封闭的俱乐部已经丧失了它们的合法性(85)。要开放这些俱乐部需要采取各种措施，确保各种相关政府官员不仅在大使一级而且在工作层有名副其实的代表，是其中最显而易见的措施之一。
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第二，认识到跨政府网络用以实现从收集和传播信息到政策协调到实施和执行等一系列重要功能的现状和前景，国际组织试图承担某一特定领域政府所有职能的负担将有所减轻。超国家机构完全可以以各种有益方式补充而不是试图重复对应国家机构的工作。举例来说，竞争管理政策条款是否应该纳入WTO机制，这一辩论至今都被置于一超国家组织WTO对反垄断官员跨政府网络的框架之中。对一相当有限的超国家实体而言，明确如何能有利于协助和提高现存各国官员跨政府网络的运行，将是一个更好的路径(86)。
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第三，政府网络可以使现存国际组织重获新生。国际知识产权组织（WIPO）可以说是一个最佳例证。在该案例中，特别关注知识产权问题各国所做的努力，促成了一个知识产权官员的局部网络，随后该网络一跃成为负责该领域全球治理的先锋。这一新生尤为重要，因为WTO正日益蚕食知识产权管理事务，WIPO有被完全边缘化的危险(87)。
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另一个关于重获新生趋于重建的案例是美洲国家组织（OAS）。美洲国家组织适用于“传统”国际组织定义：它基于一个条约，由各成员国政府派出以大使为首的正式代表团组成。该组织的本质特征就在于这些外交使团作为一个明确的国际、政府间实体举行会议和进行决策等，负责本大陆安全、繁荣和发展等治理任务(88)。它按传统方式运行，与成员国国内政府官员关系疏远。
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然而，美洲国家组织在七大“专门机构”框架下也设有各种部长和官僚网络，覆盖恐怖主义、儿童发展、妇女问题、历史地理、印第安人权利和农业等领域(89)。举例来说，美洲反恐委员会（CICTE）由该领域“国家主管部门”成员组成，负责信息交换、提出各种议案以协助成员国的反恐立法、加强边境合作以及发展培训项目等等。该委员会1999年开始运行，在应对2001年“9·11”事件中得以加强。
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另一个例子是美洲儿童学会（IIN），有关儿童发展的各国部长官僚组成“指导委员会”对之进行领导。指导委员会每年举行一次会议，以制定政策和监督建议案实施等。泛美儿童大会（Pan-American Child Congress）也参与其中，该大会由各国部长、国务卿或者他们的代表组成，每四年举行一次会议，以“促进美洲国家人民（有关儿童问题的）经验和知识交流”。
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其他五个机构或委员会的设立模式大致相似。它们通常都设有一个“委员会”，由各国部长级代表或高级官僚组成，定期举行会议以制定政策、通过决议和最佳行为规范等。该委员会往往下设一执行或监督机构，此外，在诸如农业等更为复杂的领域，还设有一理事会，以提供技术支持和执行援助等。它们的主旨是帮助各国国内政府官员通过互相学习和共同从事一些积极行动，更好地应对全球或区域挑战。
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总而言之，跨政府网络平行世界和更为传统的国际组织以各种方式相互联结。在一些领域，他们无疑被认为是越来越相互依赖。利用政府网络作为正式国际条约或公约工作机制，正如《北美自由贸易协定》及其附属协定一样，这一能力为在继续尊重国家主权基础上履行国际承诺提供了保障。这一保障既可能为国内公众提供政治确保，也可能使强制权力维持在这些官员手中，他们能够以最民主和有效的方式行使这些权力。
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在其他领域里，各国政府在国际上通过没有法律依据的类似条约，可能几乎无意中催生政府网络。国际承诺越是需要统一国内法或对之进行其他修改、协调国内政策和加强国内执法合作等，也就越需要政府网络使它们得以履行。最后，从另一方面来说，大量政府网络可能发现，它们需要一些更加集中的机构协助它们的工作。这些“信息机构”没有独立的统治权，但是它们存在于国际而非跨政府领域。
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卡尔·罗斯提亚拉（Kal Raustiala）等人令人信服地指出，跨政府主义可以成为政府间主义的补充。他特别关注政府网络如何导致政策趋同，为尚未达成共识的国际协议提供合作途径和提高政府遵守正式国际义务能力等方面。这些都是政府网络所促成的重要结果，下一章将予以更为全面的考察。正如上述案例所表明的那样，政府网络和传统国际组织以各种其他方式互相联结。
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4.结论
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在本章中，我们已从政府网络个案研究转入对一个分化世界秩序现实图景进行描绘。这一图景的核心是一种国际秩序概念，在这一秩序中首要行为体不是国家，而是国家的一部分；不是国际组织，而是国际组织的一部分。这些各个部分，或是国家的或是超国家的，履行立法、行政或司法等相同治理功能，并且相互联结，遍布全球。假如我们是世界秩序真正的创建者，能够从头开始，那么先确定世界秩序建立的必要功能，后创建相应形式以执行这些功能，似乎合情合理。然而在实践中，这无疑是将这一理想模式加诸于混乱现实之上。意欲在现实世界基础之上实现一个分解的世界秩序，需要理解大量现存和即将兴起的各种水平网络是如何相互联结；垂直网络是如何扮演重要角色，尽管这一角色存在更多限制；还有政府网络非正式部门和传统国际组织正式部门是如何相互联结等问题。
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首先需要理解水平网络是如何形成各种网络之网络。这既可以为解决特定问题而专门加以召集，也可以在一政府间组织或协会框架下长期设立。从英联邦到北欧体系到亚太经合组织，从欧盟到北美自由贸易区等，政府网络已经遍布全球各大地区，以这样或那样的方式将世界上大多数国家联结在一起。尽管这些机构外在形式有所不同，它们通过对应国家官员网络进行治理这一基本治理模式却相同。
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