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改革和重建国际组织
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至少在其批评者看来，国际组织常常是铁板一块，俨然庞然大物。科菲·安南（Kofi Annan）再三提醒他的听众，作为秘书长他是联合国的发言人，代表秘书处行使有限的权力，但他的权力最终几乎完全取决于成员国的意志(84)。而联合国是一个异常复杂和经常自相矛盾的成员国、部门、机构和官员的聚合体。更一般地说，就国际组织内外功能的类型而言，它们的差异日益扩大。它们各组成部分与跨政府网络国家政府官员和机构相互联结。进一步说，它们经常促成这些网络并协助其运行。
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然而，按照这种方式理解国际组织，需要对它们进行反思，甚至重建。第一，最重要的是作为主办跨政府网络的外在机制，在基欧汉（Keohane）和奈（Nye）看来的“俱乐部模式”，这些组织的成立及其成员关系旨在实现平等，这一理念需要延伸到他们内部的治理结构之中。基欧汉和奈有力地指出，封闭的俱乐部已经丧失了它们的合法性(85)。要开放这些俱乐部需要采取各种措施，确保各种相关政府官员不仅在大使一级而且在工作层有名副其实的代表，是其中最显而易见的措施之一。
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第二，认识到跨政府网络用以实现从收集和传播信息到政策协调到实施和执行等一系列重要功能的现状和前景，国际组织试图承担某一特定领域政府所有职能的负担将有所减轻。超国家机构完全可以以各种有益方式补充而不是试图重复对应国家机构的工作。举例来说，竞争管理政策条款是否应该纳入WTO机制，这一辩论至今都被置于一超国家组织WTO对反垄断官员跨政府网络的框架之中。对一相当有限的超国家实体而言，明确如何能有利于协助和提高现存各国官员跨政府网络的运行，将是一个更好的路径(86)。
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第三，政府网络可以使现存国际组织重获新生。国际知识产权组织（WIPO）可以说是一个最佳例证。在该案例中，特别关注知识产权问题各国所做的努力，促成了一个知识产权官员的局部网络，随后该网络一跃成为负责该领域全球治理的先锋。这一新生尤为重要，因为WTO正日益蚕食知识产权管理事务，WIPO有被完全边缘化的危险(87)。
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另一个关于重获新生趋于重建的案例是美洲国家组织（OAS）。美洲国家组织适用于“传统”国际组织定义：它基于一个条约，由各成员国政府派出以大使为首的正式代表团组成。该组织的本质特征就在于这些外交使团作为一个明确的国际、政府间实体举行会议和进行决策等，负责本大陆安全、繁荣和发展等治理任务(88)。它按传统方式运行，与成员国国内政府官员关系疏远。
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然而，美洲国家组织在七大“专门机构”框架下也设有各种部长和官僚网络，覆盖恐怖主义、儿童发展、妇女问题、历史地理、印第安人权利和农业等领域(89)。举例来说，美洲反恐委员会（CICTE）由该领域“国家主管部门”成员组成，负责信息交换、提出各种议案以协助成员国的反恐立法、加强边境合作以及发展培训项目等等。该委员会1999年开始运行，在应对2001年“9·11”事件中得以加强。
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另一个例子是美洲儿童学会（IIN），有关儿童发展的各国部长官僚组成“指导委员会”对之进行领导。指导委员会每年举行一次会议，以制定政策和监督建议案实施等。泛美儿童大会（Pan-American Child Congress）也参与其中，该大会由各国部长、国务卿或者他们的代表组成，每四年举行一次会议，以“促进美洲国家人民（有关儿童问题的）经验和知识交流”。
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其他五个机构或委员会的设立模式大致相似。它们通常都设有一个“委员会”，由各国部长级代表或高级官僚组成，定期举行会议以制定政策、通过决议和最佳行为规范等。该委员会往往下设一执行或监督机构，此外，在诸如农业等更为复杂的领域，还设有一理事会，以提供技术支持和执行援助等。它们的主旨是帮助各国国内政府官员通过互相学习和共同从事一些积极行动，更好地应对全球或区域挑战。
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总而言之，跨政府网络平行世界和更为传统的国际组织以各种方式相互联结。在一些领域，他们无疑被认为是越来越相互依赖。利用政府网络作为正式国际条约或公约工作机制，正如《北美自由贸易协定》及其附属协定一样，这一能力为在继续尊重国家主权基础上履行国际承诺提供了保障。这一保障既可能为国内公众提供政治确保，也可能使强制权力维持在这些官员手中，他们能够以最民主和有效的方式行使这些权力。
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在其他领域里，各国政府在国际上通过没有法律依据的类似条约，可能几乎无意中催生政府网络。国际承诺越是需要统一国内法或对之进行其他修改、协调国内政策和加强国内执法合作等，也就越需要政府网络使它们得以履行。最后，从另一方面来说，大量政府网络可能发现，它们需要一些更加集中的机构协助它们的工作。这些“信息机构”没有独立的统治权，但是它们存在于国际而非跨政府领域。
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卡尔·罗斯提亚拉（Kal Raustiala）等人令人信服地指出，跨政府主义可以成为政府间主义的补充。他特别关注政府网络如何导致政策趋同，为尚未达成共识的国际协议提供合作途径和提高政府遵守正式国际义务能力等方面。这些都是政府网络所促成的重要结果，下一章将予以更为全面的考察。正如上述案例所表明的那样，政府网络和传统国际组织以各种其他方式互相联结。
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4.结论
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在本章中，我们已从政府网络个案研究转入对一个分化世界秩序现实图景进行描绘。这一图景的核心是一种国际秩序概念，在这一秩序中首要行为体不是国家，而是国家的一部分；不是国际组织，而是国际组织的一部分。这些各个部分，或是国家的或是超国家的，履行立法、行政或司法等相同治理功能，并且相互联结，遍布全球。假如我们是世界秩序真正的创建者，能够从头开始，那么先确定世界秩序建立的必要功能，后创建相应形式以执行这些功能，似乎合情合理。然而在实践中，这无疑是将这一理想模式加诸于混乱现实之上。意欲在现实世界基础之上实现一个分解的世界秩序，需要理解大量现存和即将兴起的各种水平网络是如何相互联结；垂直网络是如何扮演重要角色，尽管这一角色存在更多限制；还有政府网络非正式部门和传统国际组织正式部门是如何相互联结等问题。
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首先需要理解水平网络是如何形成各种网络之网络。这既可以为解决特定问题而专门加以召集，也可以在一政府间组织或协会框架下长期设立。从英联邦到北欧体系到亚太经合组织，从欧盟到北美自由贸易区等，政府网络已经遍布全球各大地区，以这样或那样的方式将世界上大多数国家联结在一起。尽管这些机构外在形式有所不同，它们通过对应国家官员网络进行治理这一基本治理模式却相同。
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垂直网络不常见但更有效。在垂直网络案例中，垂直网络将国家政府官员和对应超国家官员联结了起来，其中国家作为统一行为体同意向一全球或区域机构转让部分主权。这些机构，或至少是其中的部分官员具有自主权，类似于它们的对应国家官员，至少在形式上如此。其中最为显著的例子是欧洲法院、欧洲人权法院或世界贸易组织上诉机构的法官。
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这些机构，和教皇一样，他并没有供其支配的军队。然而，至少在一些案例中，他们确实具有的是与它们对应的国家官员发展直接关系的能力，这些官员便能代表他们行使强制权力。然而反之，这些国家官员也会通过确保维持一“合作型”而非等级制垂直关系来捍卫他们自己的势力范围和权限。当国家或者选择促使这些垂直网络形成，或者仅仅创建有利于它们形成的制度性框架时，他们最终希望政府网络或是能够提供传统国际组织非正式的替代品，或是能够提供各种机制，以使传统组织发挥前所未有的效力。
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政府网络非正式部门和传统国际组织正式部门以各种方式共存。大量诸如国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（WTO）和世界卫生组织（WHO）等组织的理事会，都是由各国财政部长、贸易部长或卫生部长等组成，从这个意义上说，国际组织可以主办各种政府网络。然而最近以来，通过使对应国家官员之间的现存关系机制化，或通过设立各种机构以创建新的网络，如北美自由贸易区环境合作委员会的设立，该委员会完全由北美自由贸易区（NAFTA）三国环境部长组成，这样各国在缔结条约和设立各种附属机构的同时可以直接创建各种政府网络。
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各国自上而下而非自下而上创建各种政府网络的另一方式是通过履行对国内具有重大影响，但在国际或区域层次上缺乏执行力和执行能力的各种国际义务，从而推动或触发形成各种政府网络。执行力和执行能力的问题留给了各国官员自己去解决，这也就需要他们互相合作。北美自由贸易区，尤其是欧盟证明了这一路径。
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最后，政府网络本身可以创建各种国际组织，设立各种“信息机构”，协助它们的工作并使效率得以提高。诸多国际秘书处实质上已经履行了这一功能，向各国官员提供极其重要的信息来源，经常扮演收集有关国际义务执行和效果等信息的非政府机构与负责执行这些义务的政府官员之间的中间人角色。目前正在设立各种新的信息机构，但这次是政府网络参加者找到更好地运行该网络的必要方式而自下而上设立的。
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结果可能是对国际组织本身形成一个全新的概念，作为变动中全球景观的一部分。设想一个全球治理体系主要由水平政府网络组成，这些网络由各国对应政府官员组成，这些官员或者代表他们自己的利益工作，或者执行他们本国政府以统一行为体身份所承担的各种正式国际义务。大量密布于这一景观中的国际组织，即使不是大多数，不管以什么样的形式或什么样的名称出现，它们在本质上基本上可称是协助性的“信息机构”。它们的工作就是收集、提炼和传播网络参加者所需信息，帮助各网络协调它们的工作等。
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这里所讨论的网络化结构及其内部政治过程，为我们描绘了一幅没有世界政府的世界秩序图景。然而，一个无法回避的问题是，促使这一世界秩序结合在一起的因素是什么(90)？如果没有强制权力，它的权力又来自于何处？如果美国总统杰克逊甚至在谈及大法官约翰·马歇尔时可以说，“既然他已经作出他的判决，现在就让他去执行吧”，国际法庭的希望又在哪里呢(91)？那么秘书处呢？或者是网络呢？如果无需承担哪怕细微的法律义务，如何能将这些机构联结起来，形成各种实质性体制？它们的参加者又怎能期待除了空谈以外还能有所作为？
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下一章将考察政府网络在诸如和平、发展和保护地球等世界秩序基本问题上的实际影响。不仅包括对政府网络能够实现什么的分析，而且包括对实现特定结果的相关机制的分析。同时，正如本章分别论述了一个分解世界秩序的基础及其形成所需的其他因素，第五章将探讨如果政府网络是自发形成并作为首要的全球治理机制，那么它们现在以及将来分别可以有何作为。
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(1)这里该对定义做一个注解，尤其是在我使用“国际”和“超国家”这两个术语时。每一术语都有各种不同定义，而此处，“国际”或“政府间”是指作为统一行为体的主权国家之间的关系。“超国家”是指一个“高于”主权国家的机构。进一步讨论参见注44。
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